第一节  指导思想

    以“三个代表”的重要思想为指针，以党的十六大和十六届四中全会为指导，以农业增效，农民增收为目标，坚持科学的发展观，坚持城乡统筹，坚持“多予、少收、放活”的方针，继续推进农业产业结构调整，着力做大做强优势产业；发展农村二、三产业，拓宽农民增收渠道，改善农民务工就业环境，转移农村剩余劳动力；加大科技机制创新的力度，建立完善的技术支持服务体系和社会化服务体系；建立市场机制配置农业资源的框架机制，搞活农畜产品流通；加强对农业、农村的投入，改善农牧业生产基础条件，改善生态环境和农牧民生活条件；继续做好扶贫攻坚工作，解决农牧区贫困人口和受灾群众的生活保障；大力推进产业化经营，提高农民组织化程度，全面提高农畜产品标准化和竞争力；加强党对农牧区工作的领导，建立明确的工作责任制，确保农牧区各项政策全面落实。建设现代化农业、发展农村经济，提高农牧民收入，将农村建设成为物质上富裕、精神上充实，政治上民主的社会主义全面小康的新农村。

第二节  发展的指导原则

    一、坚持以人为本的原则。统筹城乡经济社会发展和“以人为本”的发展观，做一切事情必须以三个有利于为出发点和落脚点，各级领导干部切记民力不可过使，民财不可过取，民心不可欺，民意不可逆。树立权为民所用，利为民所谋，心为民所想的执政理念。
    二、可持续发展的原则。农牧业生产基本条件改善和生态环境建设相结合，坚持可持续发展，不急一时之利，不图一事之权。要从长期发展的能力考虑发展、建设，将可持续发展的观念深化到具体工作中去。
    三、坚持因时因地制宜的原则。我省农牧区各地情况差异明显，在制定发展策划、发展重点、发展方向等都必须结合当地实际的情况。随着形势变化出现的新情况，研究新问题、解决新问题，，使其具有针对性、有效性，必须坚持因地制宜、因时制宜的方针。
    四、坚持科技优先的原则。现代化农业是以科技为支撑的，在选择发展道路、发展方向、发展重点，以至具体操作层面上的问题，都坚持科技优先的原则，着力提高科技对农业的贡献率。
    五、坚持实事求是的原则。树立科学发展观，要坚持理论联系实际，在确立发展目标上，坚持实事求是的原则，克服好大喜功，趋前冒进，急功近利等思想，不提冒进口号，不提超高指标，坚持既要一心一意、全力以赴解决“三农”问题，又要实事求是，量力而行的原则。

第三节  发展目标

    一、人民生活目标：人均纯收入：2010年农牧民人均收入达到3000元，2020年时达到6000元，恩格尔系数分别达到40%和35%。人均住房面积2010年20平方米，2020年30平方米，农牧区“三通”XP率2010年达到60%，2020年达到80%。。
    二、粮食安全指标：2010年保证农牧民口粮自给，人均口粮达到250公斤，保证人均有一亩基本农田。
    三、第一产业就业占社会就业比重，2010年为60%，2020年为45%。
    四、科技进步贡献率，2010年为40%，2020年为60%。
    五、农业机械化水平，2010年为40%，2020年为60%。
    六、从业人员中初中以上比重，2010年为50%，2020年为60%。人均受教育年限2010年为9年，2020年为12年。
    七、农业劳均（农业从业人员）生产农产品数量（粮食）2010年为700公斤，2020年为900公斤。
    八、农业劳均GDP，2010年达到500美元，2020年达到600美元。
    九、森林覆盖率，2010年5.1%，2020年8%。
    十、城镇化水平，2010年达到45%，2020年达到50%。

第七章  产业布局和重点产业发展方向

    我省农牧业生产条件差异极大，农业资源条件差异明显，要充分发挥各地农业资源组合禀赋优势和克服不利因素，对农业产业进行合理的进行区域布局，明确其发展方向，重点很有必要，这个问题已有研究专题，所以在这里只作一般性的叙述。按照我省农业资源的禀赋和“因地制宜，发挥优势，突出特色，形成规模”的原则，划分为四个产业经济区。
    一、东部农牧业综合经济区
    该地区是我省农业资源禀赋条件较好地区，加之农耕历史长，人口集中、交通便利、城镇转移、科技、教育相对发达的优势。一是围绕城市发展郊区型农业，大力发展设施农业、生态农业、观光设施农业和为城市提供肉、奶、蛋、菜等商品化的生产基地；二是大力培育和发展农业高新技术产业和新兴产业，发展优质、高效农业；三是大力发展农区畜牧业和草业，增大农区畜牧业的比重；四是建成优势油菜、脱毒马铃薯的育种基地和生产基地，同时大力发展农畜产品的精深加工，六大特色产业实行区域化布局专业化生产。依托城市，服务城市，大力促进农业围绕城市生产、生活需求发展为重点。
    二、柴达木资源型经济区
    该地区矿产资源丰富，发展工业为经济发展的主要产业，围绕资源开发提供蔬菜、肉类、蛋奶等生活需求品，大力发展绿洲农业，通过荒漠化治理，稳定生态环境，遏制绿洲农业退化的趋势，重点发展小麦、油菜、中藏药材、绒山羊等地区优势品种。同时促进食品加工、饲料加工工业的发展，利用山川奇貌发展独特的旅游业，带动产业的发展。
    三、青南生态经济区
    该区域要以三江源生态环境综合治理为契机，结合退牧还草工程和生态移民工程，加快生态后续产业的发展，促进生产资料优化配置，保护高原野生动物和湿地资源，发展特种养殖和生态景观旅游。
    四、环青海湖农牧经济区
    该地区畜牧业生产条件良好，又有著名影响青海湖、日月山等，发展环湖高效畜牧业和旅游产业，发展人工草地推广设施圈养，发展肉毛兼用品种和羔羊育肥，提高畜牧业产出效益，旅游要优化环境，完善设施，提高服务质量和加强宣传力度，把旅游产业做大做强。

第八章  政策措施

    “三农”问题形成最直接的原因是由于体制和政策上不均衡，给予农村、农业、农民的太少；具体分析这里面既有体制因素，如户籍制度、就业制度和社会保障制度的城乡二元分割体制等，也有计划、财政、金融和流通政策的偏向，同时也有追求GDP高速增长的影响，但主要仍然是不全面的发展观而造成的。因此，在解决“三农”问题时，统筹城乡经济社会发展，树立全新的科学发展观是非常必要的。我们不仅要做好农村内部的文章，而且功夫要下在“三农”之外，切实做好统筹城乡发展的这篇大文章。

第一节  解决“三农”问题要抓住主线——城乡统筹

    ----要树立统筹城乡经济社会发展的思想。即城乡一体、工农并举，农民和城镇居民平等相待。在做计划和抓工作要考虑农牧民的利益，在工作中既要抓经济增长，更要抓社会发展，注重提高农民的生活质量，把农村、农业、农民全面发展作为根本目标，既要着眼于满足广大农牧民日益增长的现实的物质文化需要，又着眼于农牧民素质的提高。克服讲“统筹”，实际又不统筹，在计划工作和实际工作中仍然“重城轻乡”的倾向。
-    ---树立全新的发展观，必须要提高广大干部的思想认识。要讲发展，经济发展是目标，社会发展也是目标，要认识到经济的发展不等于社会全面进步，社会进步也要靠一点一滴的积累，克服求发展，只抓经济发展，不抓社会进步。在抓工作时只注重GDP和财政收入两个指标，而忽视人文的全面发展指标，克服仍然“重经济提高，轻社会发展”的倾向。
    ----在树立全新的发展观的前提下，积极调整政策和体制创新，促进农村牧区经济社会事业全面发展。重点要做好 四项统筹工作。
    一、统筹城乡经济社会发展规划，建立公共财政制度，加大对农业农村的支持和保护力度
    各级党委和政府应考虑与财力增长相适应，进一步调整国民收入分配格局。一要逐年增加一部分财政预算内投资，重点用于农业建设，确保各级财政用于农业的投资保持在较高的水平上。在增加农田基本建设、科技推广、节水灌溉、草场围栏等农业基础设施建设投入的同时，加大对农村基础设施建设的投入，特别是在农村电力、农村能源、乡村道路、人畜饮水、通讯设施建设等方面，要加大投入力度；二要把加强农村教育、卫生、文化等社会事业作为重点，新增地方财政受入主要用于农村统筹安排城乡义务教育经费，对农村义务教育制度实行国家解决经费的办法，减轻农民义务教育负担。有重点地发展农村科技、文化、卫生事业，办好农村新型合作医疗，逐步实行农村大病、困难群众的医疗救助制度。逐步扩大社会保障体系在农牧区的覆盖面。三要对支农财政投入加强统筹协调和统一安排，要防止项目重复投资或投资过于分散，使有限的资金发挥出效益。四要统筹城乡财政补贴，建立对农民收入的直接补贴制度。如农业先进技术使用补贴、保护价收购农民余粮补贴、生态移民补贴、生态建设补贴、土地等资源转换补贴、防病灭虫补贴、动植物保护补贴等。
    二、统筹城乡投资，不断扩大农村投资规模，建立资金回流农村的长效机制
    一是要深化农村金融组织体制改革，明确界定农业银行、农业发展银行和农村信用社的职能，充分发挥商业金融、政策金融和合作金融的作用；二是建立农村资金用于农村的机制，在农村吸收资金的各类商业银行要按一定比例留出资金用于支持农村发展；三是国家协调给农村信用社增加存款渠道和资金总量，增强农村信用社存贷款能力。农村信用社业务种类也要不断创新，增强自身实力。国家应当允许农村信用社办理财政性资金、社会保障资金、证券客户交易保证金等存款业务；四是要允许农村信用社办理简捷的结算工具，为农民提供及时便捷的服务。把国家给予农村的政策性资金从无法触及到农村的农业发展银行、农业银行中抽出，交给已根在农村的农村信用社经营，以便更有利于直接提供信贷服务于农民。
    三、统筹城乡工业发展，调整乡镇企业发展战略，建立城乡工业一体化发展机制
    调整乡镇企业的发展方向，使城乡工业在合理分工的基础上形成一体化的发展机制。乡镇企业要继续把劳动密集型产业作为主要发展方向、突出发展肉制品、奶制品、果蔬加工、草产业、饲料业、食品业、农副产品加工、中藏药材加工业、轻工、食品加工业、运销业，  以及农村以旅游服务为重点的服务业。大力发展有地区资源优势、传统工艺和特定市场优势的特色产业。在新的发展环境下，要制定和实施促进乡镇企业发展的政策措施，给予乡镇企业以同等的竞争条件和市场环境。金融部门要加大对乡镇企业发展的支持，运用信贷政策、利率、股票融资、社会投资等各种方式，扩大对乡镇企业的资金投入。在税收、信贷、市场准入、培训等方面给乡镇企业采取扶持政策，把发展乡镇企业和发展小城镇结合起来，引导乡镇企业向小城镇合理集聚。
    四、统筹城乡劳动力市场，调整户籍管理制度，建立城乡一体化的劳动力市场
    要逐步以居住地登记制度和身份证管理制度替代现行户籍制度，统筹城乡就业，积极创造条件促进农村富裕劳动力向非农产业和城镇转移。要逐步建立起包含农民工在内劳动者的市场化的医疗卫生和劳动保障体系。  以及子女基础教育制度，让所有稳定就业和生活基础的省内外农民工家庭能够将子女送进当地正规学校就学。要公平对待、合理引导，做好进城镇农民工的服务和管理工作，维护农民工合法权益。做好农民工职业技能培训和就业指导工作，有组织地扩大农村劳动力转移。

第二节  解决“三农”问题要锁定核心目标——增效增收

    “三农”，最终的体现是农民收入增加，是农民生活水平和生活质量的极大提高，因为只有这样才能实现好、维护好、发展好农民的根本利益。保证粮食安全是产业结构调整增效的重要前期条件。根据我国人民的不膳食结构和国情，粮食是我国最具战略性的物资，粮食事关民族独立、国家安全的重要物资，无粮不稳是我国国情的真实写照。我省虽不具备粮食生产的优势，但粮食安全对于交通不便、收入较低的农牧民群众更具有重要意义。其不但是摆脱贫困最基本的物质基础，也是谋求再发展的前期条件，全力抓好我省粮食生产，保证农牧民口粮安全，是我省各级党委、政府的重要任务。要结合扶贫攻坚、农田基本建设、生态环境建设扩大和建设基本农田，到2010年争取全省农牧民人均有1亩高产稳产农田。要采取政府补贴、政策鼓励、产权激励等措施调动农民进行农田和水利基本建设的积极性。同时将粮食安全与农业产业结构调整结合起来，我省特色农作物，如三豆、马铃薯等既是我省具有优势的特色产业，又是粮食安全的重要组成，大力发展这些兼用品种，丰时加工增值，欠时补充粮食，大力发掘和培训这些兼顾的作物品种，加强基础研究，提高产量和品质，不但是产业调整的需要，也是保证我省粮食安全的需要。
    一、调整和优化农牧业结构，发展高原特色农牧业
    以积极主动的态度适应新形势的变化，从国际国内市场的角度，重新审视自身的比较优势，坚持以效益为主的方向，突出高原特色，加强分类指导，对农业生产力进行一次重新布局，努力实现农业结构的生产区域化、区域特色化、特色规模化。
    一是调整优化种植业结构。充分利用我省冷凉性气候和污染较少的优势，面向市场，对已经初步形成产业的豆类、反季节蔬菜、杂交油菜、马铃薯等特色农产品生产规模，着力由小调大，提高规模效益。结合退耕还林还草，大力推广中藏药材、球根类花卉和优质果品生产，逐步培育壮大，形成新的特色产业。
    二是调整优化牧业内部结构。把发展畜牧业放在更为突出的地位，立足于我省丰富的草场优势，做大做强畜牧业，力争使其成为一个大产业。逐步提高牛、羊、禽的比重，稳定生猪生产。提高母畜比例，加快生猪出栏，加快牲畜周转。今后应该发挥农区畜牧业在增收中的支柱作用，走农牧结合的路子，采取“小群体、大规模”和“自繁自育”与“西繁东育”相结合的办法，加快发展农区畜牧业，提高效益，增加比重，逐步实现由以农为主向农牧结合转变，靠畜牧业大幅度地、持久地增加收入。同时，积极探索高原珍稀野生动物的人工驯养，逐步形成新的特色产业。扩大冷水养殖和放养捕捞，提高水资源的利用率和经济效益。
    三是调整区域布局结构。从全省的角度看，在区域布局上，可分为这样几种类型：①东部农区。川水地区，应以推进农业产业化为突破口，以发展“两高一优”农业为重点，加大间套复种力度，实施区域化、规模化种植、养殖，加快培育优质粮食、反季节蔬菜、特种水果、杂交油菜、畜禽养殖、水产、制种七大主导产业。浅山地区应以改善农业生产条件为重点，结合退耕还林(草)工程的实施，大力发展生态农业、效益农业、旱作节水农业，加大耕作制度改革、旱作农业技术推广及中低产田改造力度，突出发展“小杂粮”、“三  豆”、亚麻、中药材、生态林等基地建设。脑山地区应以调整农业结构为突破口，变粮经二元结构为粮、经、饲草三元结构，稳定发展种植业，加速发展养殖业，积极推行规模经营，大力推广科学技术，切实提高农牧产品的商品率和经济效益，把脑山地区建成青稞、油菜、沙棘、中药材种植基地，建成家庭舍饲圈养牛羊、牛羊贩运育肥、反季节销售基地。②城镇郊区要大力发展城郊型现代农业，增加高附加值的经济作物和特色农产品生产，重点发展反季节蔬菜、高原特色花卉、特种养殖、奶牛等。建设高科技示范园区，引进新品  种、新技术，提高示范效应。③环湖、黄南小块农业区，发展粮经饲三元结构农业，重点发展饲草产业，家庭养肉牛、肉羊、改良羊，努力拓宽多种经营渠道。④柴达木盆地农业区。重点发展优质专用小麦、优质蔬菜、中藏药材产业；畜牧发展方面要加快绒山羊改良步伐，建成绒山羊基地。发展节水、生态、高效农业。⑤沿湟、沿河冷水型养殖主产区。应充分利用水库、滩涂、池塘等，建设虹鳟鱼、池沼公鱼、大银鱼、高白鲑鱼等特色养殖基地。⑥青南高寒牧区要优先发展具有高原传统优势的牦牛、藏羊，积极开发以牦牛绒及牦牛药用滋补资源为主的畜产品生产。环湖牧区要扩大细毛、半细毛羊基地，扩大羔羊、犊牛肉的生产。柴达木地区要大力发展以毛肉兼用为主的半细毛羊、优良绒山羊及改良牛。同时要按照国际市场的要求，抓紧制订农牧产品品种质量标准，不断以优质品种淘汰劣质品种，确保农产品、畜产品长期优质化，坚持创新与引进并举，加快品种更新换代步伐，提升我省农产品的品质、档次。
    四是品种调特占市场。即以特色品种代替常规品种，体现消费需求的多样性。我省农作物品种和牲畜品种虽然不多，但有许多名特优稀农牧产品在国内外市场享有盛誉，如西宁大白毛、青稞、蚕豆、中药材等。在结构调整中，要充分挖掘地方特色品种，引导农牧民发展特色农牧业，做到人无我有，对有市场潜力的传统品种，也要运用高新技术嫁接，提高产品档次，做到人有我优，你优我特，你特我新，你新我精，这样才能在市场竞争中立于不败之地。
    二、加快实施绿色品牌战略，大力发展绿色食品生产
    绿色食品不仅国内市场潜力大，而且在国外具有更大的潜力。由于国内外对绿色食品需求不断增长，所以绿色食品的价格看好，其经济效益也十分可观，适于作为支柱型创汇农业发展。我们要站在可持续发展的战略高度，把绿色食品生产作为一项长期的战略及早地重视起来。
    三、围绕“储备产业”抓好战略性调整
    当前农业高新技术层出不穷，一旦转化为现实生产力，发展潜力无限。如“基因农业”、“无土农业”、“精准农业”、“太空农业”等等，这些均可列为“储备产业”，作为战略预备队来抓，要密切注视，早作准备，创造条件，见势而上，早上早得利。

第三节  解决“三农”问题要探求根本出路——“三化战略”

    有了科学发展的政策环境（城乡统筹），解决“三农”问题还要科学地把握发展的出路，借鉴发达地区经验，科学分析农业、农村经济发展现状和趋势，根本出路在“三化”。即城镇化、产业化、市场化。
    一、城镇化，按市场经济规律科学规划和建设农牧区小城镇
    随着我省农村经济体制改革的不断深化，小城镇形成和发展的动因已经不再仅仅局限于本地资源和县域经济。仍按传统的思维方式只从县域范围考虑小城镇规划建设，或仅按行政规定的建制镇来规划布局，并进行配套建设，已很难适应市场经济发展的需要。虽然受历史的制约，青海大部分小城镇规划建设起步晚，基础设施薄弱，农牧民收入低，但当前农牧民直接参与小城镇建设的积极性却较高。因此，要从本地产业特点出发，规划建设批发市场，加大招商力度，吸引各地客商从事市场经营，避免过去“有场无市”或“场大市小”的老路，并引导当地农牧民入市交易，提高农牧产品商品率。与此同时，要科学地超前规划和建设，对农村牧区剩余劳动力转移速度、流向和城市化水平进行科学预测，采取积极的政策引导，将小城镇各类工业生活小区、专业批发市场、农贸市场、工商贸街区和产品加工、仓储、运输等流通设施以及各种文化活动场所的发展都纳入规划，坚持小城镇建设和产业化、社会主义市场经济建设和精神文明建设的同步并举的方针，既要重视各种基础设施的配套建设，又要充分考虑科教文卫体等社会服务功能的发挥，就能逐步吸引并形成农牧民“造城”的繁荣景象。使小城镇建设在比较落后的水平上起步，却能达到规划与建设同步发展的较高水平。
    实施梯次发展战略，有选择地逐步推进小城镇建设。受我省自然地理、气候、人口、经济和社会等条件差异的影响，使小城镇的发展也同经济的发展一样呈现出梯次差异。因而，在建设过程中要有选择地进行，按不同性质和职能特征划分类型，分类指导，重点突破，逐步推进。首先，对省政府重点城镇给予明确的扶持政策，将分散在各个部门用于小城镇建设和发展的资金集中使用，设立由国家和省政府共同出资的小城镇发展基金，用于重点城镇的基础设施建设补贴、产业项目贴息等方面，并从每年发行的国债资金中拿出一部分以借款方式支持重点镇的发展，以发挥示范带头作用。其次，尽早将那些没有发展前途的小城镇合并到就近的强镇或中心镇，或暂时不要铺开基础设施建设，不再上大的企业项目，防止“遍地开花、均衡布点”式的低效率建设，使小城镇“农村化”。这样，把重点城镇突出了，再加上强有力的工作，小城镇就能健康发展，农村城市化步伐就一定会大大加快。
    大力发展特色支柱产业，提高城镇经济活力和产业集聚效应。特色产业的发展，可形成区域经济辐射源，把农牧民与生产联系起来，形成加工、贸易、综合开发等为特色的小城镇产业支撑点，达到建一个城镇，活一片经济的目的。为了防止小城镇的“空壳化”，不能强行把农民赶进来，小城镇首先要有一定的经济基础，只有立足于不同小城镇的功能定位，不断将特色产业培植成良好的支柱产业，形成合理的产业布局和各具特色的城镇经济，才有利于吸纳和聚集农牧区人口，形成小城镇发展的雄厚财力基础，而且也是决定小城镇的经济形态和发展方向，使小城镇更有生命力和延续性的重要条件。在实际工作中，一方面，在选择重点镇时要考虑其有无特色和支柱产业基础；另一方面，要积极引导小城镇尽早树立建造特色乃至主导产业的强烈意识，充分挖掘和发挥当地的自然、地理、经济、区位、人文、资源等优势，尽快选择和确定自己的主导产业。当然，为了使小城镇之间的特色和主导产业不撞车，要注意产业的多样性，在更广的产业范围内进行选择。
    从我省的整体情况看，小城镇可选择的特色和主导产业有以下一些类型：一是基础农牧业型。主要围绕农牧业产前产中产后进行系列服务，形成农牧产品的贸工农和产加销城镇，这在东部农业区、西宁市市郊、农牧交错带等城镇可着力发展。二是工业主导型。对有工业基础，特别是已经形成拳头产品或形成工业集团规模的小城镇，如川口、桥头、街子、多巴镇等，应以此为重点，培育特色和主导产业。三是商业贸易型。对具有特色商品资源的小城镇可以通过建设或改善市场设施，拓宽交易范围，增大市场容量，发展成区域性小商城，如青石咀、河卡、倒淌河、结古、过马营镇等一些地处交通沿线和要道的城镇应重点推进其商贸业的发展。四是旅游生态型。对位于名胜古迹和风景区的城镇，如威远、浩门、桥头、鲁沙尔、多巴镇等要依托原有的旅游和生态资源，进一步挖掘潜力，围绕行、住、吃、游、购、娱乐等方面搞好配套建设，带动经济发展。
    降低农牧民进镇的成本，增强小城镇对农牧民的吸引力。这需要通过综合配套改革的方式才能促进，尤其要搞好土地和户籍制度改革。一是积极推进土地使用制度改革。在土地使用管理制度方面要坚持“四统一”原则，即统一规划、统一征收、统一转让、统一管理，以达到节约用地的目的。  建议尽快研究制定《农村土地使用权法》，从法律上明确农牧民所拥有的土地权利，明确进镇农牧民以承包地和自留地的使用权置换进入城镇后社会保障费用的长期有效性和合法性；也可以对进镇务工经商的农牧民，保留其原有的宅基地，允许承包土地以划包、转让、互换、入股、租赁等形式，在集体经营范围内实行流转，即可以将承包的土地使用权市场化、货币化和股份化，以此作为进镇农牧民的原始积累资本；也可以采取当地农牧民自带退宅还耕指标进镇，在当地政府统一规划下，在城镇住宅区建设住房，其建设用地不占用年度非农建设占用耕地指标等措施，不仅可以降低农牧民进镇的门槛，同时也节约了土地资源，提高土地的利用率。二是认真落实国家关于小城镇开发的意见凡在县级市区、县人民政府驻镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农牧民，均可根据本人意愿转为城镇户口，各部门不得收取城镇增容费或其他类似费用等规定。并赋予进镇农牧民在就业、入学、身份等方面与原城镇居民以同等待遇，逐步建立有利于农牧民成为永久性城镇居民的社会保障制度。现阶段对长期在城镇就业、收入和生活已相对稳定，但尚无条件加入城市社会保障体系的乡镇企业职工和农牧民，可以鼓励商业保险机构开展养老、医疗等保险项目。
    二、产业化，积极推进农业产业化经营，建立有利于农牧民增收的产业体系和利益机制。
    今后一个时期，围绕优势产业，培育一批年产值1000万元以上的农产品加工企业，力争农畜产品加工增加值占农牧业增加值的比重达到25％以上，通过产业化经营联结农牧户达到50％，农牧民来自产业化经营的收入达到30％左右。根据产业的过程分为三个阶段，第一阶段是要分化农民，形成各种专业化生产，用政策引导农牧民分化为农机专业户、农资供应专业户、养植种植专业户、加工运销专业户等，为农业专业化生产提供基础。第二阶段是专业户横向联合成专业性生产合作组织，形成专业化、社会化的产中、产后服务体系，建立专业化、集团化的专业化服务公司。第三阶段，在用农村合作经济组织和农工商一体化企业纵向将专业化服务组织和生产组织组成一体化的生产企业，形成从产前、产中、产后完整的产业链条，使合作组织的所有成员形成利益共享风险共担的一体化组织。具体工作重点把握“五个化”：一是产品主导化。确立和培植主导产业是实施农牧业产业化经营的前提和基础。如果没有一个能够充分利用本地资源优势，具有本地特色，符合市场消费需求的主导产业和产品，产业化是化不起来的。应当把油菜籽、蔬菜、豌豆、蚕豆；马铃薯、亚麻、冷水鱼、花卉、牛羊肉乳、牛羊绒毛等产业确定为今后重点培育的主导产业和产品，加快发展。二是生产基地化。依照“因地制宜、合理布局、规模经营、生产高效”的原则，走“一村一名品，一乡一特品，一县一优品”的路子，建立特色农产品基地，提高专业化水平。充分发挥专业户、专业村、专业乡、专业市场、专业协会的作用，把零星分散经营向集中连片规模经营转变，形成基地，提高整体规模效益。三是加工系列化。积极培育一批具有经营规模大，市场辐射广，科技含量高，带动能力强，外向度高的农牧业龙头企业，大力发展农牧产品精加工、深加工，实现多层次、多环节增值，提高农民的收入水平。省上要集中资金，积极扶持一批规模较大，产业带动作用强的省级龙头企业，推进全省的产业化经营进程。在西宁和六州政府所在地以现有肉食品加工企业为基础，扶持发展一批牛羊肉精深加工、贮藏、运销的龙头企业，逐步形成大中型企业集团，重点开发特色新型肉食制品。在西宁、海东、海南、海北重点扶持发展油菜籽加工龙头企业，开发以精炼油和肌醇、芥酸、高蛋白饲料为主的高新科技产品。  以民和古鄯亚麻加工厂为依托，扩大规模，形成亚麻加工龙头企业集团。在海东、西宁重点扶持薯类精深加工龙头企业。在西宁、乐都、格尔木重点扶持发展一批特色蔬菜加工、运销龙头企业。在西宁、民和、门源等地扶持乳制品加工龙头企业。以西宁、海东现有规模养猪场和肉食加工企业为骨干，重点发展优质猪肉加工龙头企业。以省三普药业有限公司、省中藏药制药厂为基础，扶持发展中藏药材种植、采集、加工、销售龙头企业。在东部农区重点扶持一批以果汁、果脯系列产品为主的果品加工龙头企业。在西宁、海东等地，以现有牛羊绒毛加工企业为依托，扶持发展牛羊绒毛加工龙 头企业。要引导乡镇企业、供销企业、个体私营企业、外地老板主动向农业产业化经营延伸充当龙头。加强对龙头企业的管理，实行动态监测，优胜劣汰。加大对龙头企业的资金、技术、信息、人才等方面的社会支持力度，运用各种融资办法，推动龙头企业建设。四是机制一体化。产业化经营是一项新的经营形式，必须建立有效机制。一要建立利益调节机制。本着利益均沾、风险共担的原则去处理各方面的经济关系；二要建立行为约束机制。充分利用合同契约来规范各利益主体的经济行为；三要建立风险保障机制、宏观调控机制。五是经营模式创新化。密切农产品加工企业与生产基地、农户之间的关系，既是农业产业化的内在要求，也是农牧产品加工业健康发展的必由之路。因此，注重引导和帮助企业创新经营模式，使企业与基地、农户建立紧密型、半紧密型的合作关系。如：公司+合作社+农户、公司+农户、股份制或合作制等。
    三、市场化。大力开拓农产品市场，以支持农牧民进入流通领域
    市场体系是发展效益农业的重要环节，发展效益农业要注重市场建设，开拓农牧产品市场，健全营销网络，支持农牧民组织起来进入流通领域，搞活农畜产品流通。一要加强专业批发市场建设。对现有农贸市场和专业农副产品市场增加投入，改善设施，扩大规模，规范管理，改进农副产品流通的手段，加强对农副产品的质量管理和标准化管理。在西宁、海东、格尔木分别重点培育建设3个规模大、功能完善、辐射面广、连接省内外的农牧产品的特色市场，农业区14个县都应分别建立1—3个规模较大、功能齐全的农畜产品交易市场。二要扶持中介组织联销。引导各类专业协会、专业经济合作社、社区性合作经济组织等市场中介组织，开展产前、产中、产后服务，与农牧民建立密切的经济利益关系，提高农民组织化程度，增强抗风险能力。加大对流通组织的扶持力度，形成“流通企业十农户”、“农户十基地+流通企业”等形式的新型农产品流通经营实体。重点要引导农业专业协会发挥整体作用。依托县乡(镇)农贸公司或采取会员股份合作制等形式，创建种苗、种子、饲料等生产资料供应站，为会员提供优质、廉价的各类生产资料；以乡镇农技人员为骨干建立相应的研究所，为会员提供技术服务和有关信息咨询；以现有农牧产品购销大户为骨干或依托县乡 (镇)农贸公司组建农产品销售服务部，为会员提供销售服务，并实行二次分配。要鼓励农民购销队伍和农产品流通服务组织，及早形成“千家万户搞营销”的局面和一支专门从事农畜产品营销的流通大军，对农民购销员的营销要大开绿灯，提供方便。对销售能力强、信誉好的农民购销员，在信贷资金上给予支持。三要政府组织展销。积极举办或参与各种展销会、展示会、洽谈会、博览会，组织当地农产品参与，提高知名度，扩大影响力，尽快进市场。四要加快农业信息网络建设。充分利用现代计算机网络技术，研究分析网上信息、捕捉商机，坚持先抓市场后抓生产，先确定销售后建基地，大力发展“订单农业”。要走出去、跑合同、抓订单，让农民放心搞订单生产，解除卖难之忧。五要努力改善流通环境，开设“绿色通道”。消除路卡，严厉打击车匪路霸，保障货流畅通，维护公平交易，繁荣农畜产品市场。

第四节  解决“三农”问题要培育内生动力——农民创业

    以人为本，科学地解决“三农”，既要强调改善外部环境，加大国家政策的扶持和倾斜力度，为农民自身价值的实现创造良好的条件；更要培育农民自主创业、艰苦创业精神，充分激活农民自身创业的潜能，激发农村经济发展的内生力量。用体制创新和政策调动农民的生产积极性，是激活农村发展动力的核心。要认真总结我国改革开放以来联产承包责任制的经验，改革产权制度，建立合理的产权激励机制，完善配套政策，将蕴藏在农民心中求发展谋富裕的潜在积极性激发出来，充分发挥其调整产业结构，提高农产品数量和质量的积极性，挖掘农业内部增收潜力，达到农业增效农民增收的目的，同时要采取有效措施，焕发中华民族团结互助的奋斗精神，自发的组织起来，建立各种自助式农民合作经济组织，提高组织低级程度，克服小生产与大市场之间的矛盾，并以自己组织起来的力量，向产前产后延伸，向生产的广度和深度进军。在大力挖掘农业内部潜力的同时，大力发展劳务经济。改革开放以来的实践证明，发展以农村劳务输出和农村劳动力转移就业为重点的劳务经济，已经成为农业地区最具潜力最有活力的经济增长点，是广大农民最直接最有效的增收主渠道，对全面建设小康社会具有重大的经济和政治意义。省委、省政府确定把发展劳务产业作为落实第一要务的重大战略举措来抓，这是非常正确和十分及时的。首先，发展劳务经济是解决“三农”问题、实现富民强省的重要途径。青海的发展有的是劳力，缺的是资本，差的是技能、难的是就业，而在农业、农村赚钱和就业很不容易，出路在于扬长避短，化包袱为财富，通过发展劳务经济引导农业劳动力向二、三产业和城镇有序有效转移。劳务经济的兴起，为解决“三农”问题特别是增加农民收入找到了一条现实而有效的途径。其次，扩大劳务经济是统筹城乡发展、加快青海“三化”进程的客观要求。当前经济发展中存在一个紧密联系、互相制约的“两难”问题。一个是由于城镇化水平低、城市人口少，大量农产品卖不出去；另一个是农民收入和购买力低，有效需求不足，农村消费很难启动，城市工业品市场萎缩，处于相对过剩状态。解决的办法在于大手笔调整城乡结构，大量地减少农民，增加城镇居民。而农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。劳务经济正好是顺时之壮举，解难之良策。其三，发展劳务经济有利于“三个文明”协调推进，加快全面建设小康社会的步伐。劳务经济的发展不仅大量地创造物质财富，促进了城乡物质文明建设，而且有效地改造了外出务工人员的精神世界，促进了农村政治文明和精神文明建设，推动了社会全面进步。一是培养和造就了一大批新型劳动者。劳务经济是一所大学校，广大民工走南闯北，脱离落后的小农经济落后的生产生活方式，受到现代工业和城市文明的熏陶，接受了市场经济的洗礼，开阔了眼界，开启了心智，更新了头脑，学到了技术和本领，提高了综合素质，成为适应现代社会的崭新劳动者。二是劳务经济的兴起，直接促进了农业社会向现代工业文明和城市文明演进。各地要把引导农牧区富余劳动力转移，发展劳务经济作为落实统筹城乡发展，促进农牧民奔小康的“德政工程”来抓，确立劳务经济重要战略性产业的指导思想，将加快劳务经济发展纳入国民经济和社会发展计划的战略范畴，放在各项工作的重中之重，由无为向有为，有无序向有序，由数量向质量，由短期向长期转变，进一步加大工作力度，狠抓落实，抓出成效。
    一、努力提高劳动者文化素质劳动技能，拓宽就业渠道
    随着市场经济体制的不断深入，社会各方面对劳动力素质的要求越来越高，对技能水平的掌握和运用、信息的收集、就业的要求等都需要一定的文化素质。因此采取措施，多渠道、多形式的加强农村劳动力的文化教育，定期、定向加强技能培训，提高农村劳动力的就业能力，以增强农村劳动力适应能力，扩展其就业空间。一要统筹全省农牧民培训工作，制定培训计划，当前要重点支持农民工外出前的培训。二  要充分利用现有教育、培训基地师资，发挥现有培训资源的作用，充分调动各类培训机构、用人单位、各种专门人才的积极性，多渠道、多层次、多形式开展农牧民工培训。三要按照不同区域、不同行业要求，面向不同培训对象，采取不同的培训内容和形式。对外出就业的农村劳动力进行基本技能和技术操作规程的培训。利用广播、电视等远程教育和短期培训班等方式，充分发挥现有教育资源作用。鼓励各类培训机构与劳务市场和用工单位签订合同，以需定培，定向培训。使跨区域劳务人员的80％以上拿到就业培训合格证，其中从事技术工种的人员，取得职业技能培训资格证书的每年达到1万人次。2005年后，每年达到2万人次，转移输出70万人次，到2010年，全省劳务输出人数达到90万人次。其中力争每年有近1万人在城镇固定就业。要以市场需求为导向，以提高就业能力和就业率为目标，坚持技能培训与素质教育相结合，培训与就业相结合，增强培训的针对性、适应性和实效性。
    二、改革户籍管理制度，搞好进城农民工社会服务
    要加大户籍制度的改革力度，尽快消除城乡分割体制的滞后影响，加速农牧民市民化进程。改革以来，虽然市场机制在劳动力配制方面的作用日益加大，但迄今尚未形成城乡统一的劳动力市场，城乡劳动力市场仍然存在着由制度性因素造成的分割性。为此，必须继续推进户籍制度改革，加快建立城乡统一的劳动力市场，使农牧民工转得出、有保障、稳得住、加快农牧民的市民化步伐。改革户籍管理制度。目前的改革可考虑这样几个原则：一是要逐步实现城乡身份权益均等；二是建立以居住地划分城镇人口和农村人口，以实际职业划分农业人口和非农业人口的制度；三是长期在城镇工作、居住，有相对稳定收入来源的务工经商户，本人申请，自愿退出耕地的，原则上均应批准接纳为城镇户口；四是凡有能力在城镇购置住房和有一定投资能力的，要求到城镇安家落户的，也应予以批准。户籍制度改革的目的是要尽快形成城乡结合、产业联动和利益驱动的合理运行机制。户籍制度改革的核心内容是剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等，获得统一的社会身份。户籍制度改革的背后是城市用工制度的改革和城市旧的福利体制的改革。在就业制度上，应该建立“企业自主用人，劳动者自由择业”的市场化的就业制度。要建立新的人口登记和管理制度，对人口实行开放式的户口制度。任何人无论是从乡村迁移到城市，还是从一个城市迁移到另一个城市，或从一个农牧区迁移到另一个农牧区，以及从城市迁移到乡村，只要符合一定的条件和要求，如有稳定的收入来源，居住时间达到一定年限等，就可以依法获得合法的居住身份，并依法享受相应的权利和承担相应的义务。
    三、各级政府搞好组织、引导、调控、服务工作
    各级政府要搞好组织、引导、调控、服务工作。首先，政府在制定产业政策时，要把农村剩余劳动力转移就业一并作出计划，指导农村剩余劳动力在一定的就业空间进行合理流动。要积极支持农民进入城乡劳动力市场，让市场分化农民。其次，政府要通过不断完善劳动力供求信息的收集与发布手段，使市场信号更好地发挥引导劳动力转移的作用，减少劳动力流动中的盲目性。第三，劳动力进入市场，即要遵循价值规律、供求规律，又要求政府完善调控手段。要借助于政府运用计划、财政、信贷、价格、税收等经济杠杆和必要的户籍管理、土地制度等手段，确保劳动力的合理就业，保证城乡经济协调稳定发展。第四，农村剩余劳动力同农业经济一样，在市场经济条件下，同样表现为“弱质”。因此，政府要一方面积极为劳动者创造新的就业机会，建立较为完备的劳动力供求机制；一方面帮助农民摆脱几千年自然经济和几十年产品经济的影响，敢于闯市场，适应市场，提高农村劳动力的素质。要增强组织化程度做好劳动力转移工作，为农村剩余劳动力提供正确的市场导向，及时准确地提供切实可行的用工信息。要建立为农民外出提供服务的民间中介咨询组织或政府劳务信息服务机构，尽量帮助农民减少外出的盲目性。进一步明确“立足省内、开拓省外”的指导思路，加大就近就地和异地转移的力度，有组织、有计划、全方位、多渠道合理开发和配置劳动力资源。各级政府应列出专项资金，成立劳动力输出扶助基金会，每年安排1000万元对外出务工和在外地定居的贫困农民，继续以借款方式给予单程路费扶持，必要时给予一定补助；对在省内外兴办经济实体，自谋职业的，各级政府可根据实际情况，协助提供小额贷款。各地应制定具体办法，鼓励乡镇工作人员组织和带领农民外出务工并取得劳务报酬，在完成一定量劳务输出任务、维护输出人员合法权益的前提下，可同时享受原工作单位的工资福利待遇。
    要加强管理，维护农村转移劳动力的合法权益。建立流动就业管理组织，在外出劳动力相对集中的城市设立诸如办事处的组织，为农村剩余劳动力提供就业信息和法律法规咨询服务，帮助解决劳务、劳资纠纷，使农村剩余劳动力朝着健康有序的方向转移。要切实解决拖欠农牧民工工资、工伤事故和职业病防护没有保障的问题，保护农牧民工的合法权益。当前一些企业和事业单位违反国家法律法规，拖欠克扣农牧民工工资的现象还比较普遍，农牧民工工伤事故和职业病防护没有保障的问题也比较严重，侵害了农牧民工的合法权益，扰乱了经济秩序，给社会稳定埋下了隐患。为此，必须认真贯彻落实党中央、国务院的有关政策，切实保护好农牧民工的合法权益。一是鼓励多部门、多渠道、多形式为农牧民工提供法律服务，调解劳动纠纷，协调处理劳务输出人员的伤、残、病、亡事故，维护农牧民工的合法权益。二是要严厉查处拖欠和克扣农牧民工工资的行为。要责令用人单位及时补发拖欠和克扣农牧民工工资，并依照有关法律法规予以相应处罚。对拖欠和克扣农牧民工工资数量大、时间长、性质恶劣的用人单位，要依法追究刑事责任。三是切实加强劳动合同管理。用人单位必须与农牧民工签订劳动合同。劳动合同的责任等内容。其实，应特别明确农牧民工工资支付标准、支付方式和支付时间，逐步建立农牧民工工资支付监督管理制度。

第五节  解决“三农”问题要强化基础设施和生态环境建设——可持续发展

    基础设施和生态环境建设关键是要看投入，只要有了投入，加上不断完善的措施，就可不断地改善我省的农业、农村的基础设施条件和生态环境，达到资源永续利用，走可持续发展之路的目的。千方百计增加投入，加强基础设施建设和生态环境建设积极推进筹资、融资体制改革，不断完善筹资外部环境形成投资主体多元化。建立支农资金管理制度，把有限的资金集中起来使用，重点扶持龙头企业和产业基地；设立产业化发展基金，把政策性贷款、财政贴息金、中央支农的专项资金、贷款等用足用活；开拓国际资本市场，引进国际货币基金组织、世界银行、亚洲开发银行、政府间贷款和各种商业贷款。主动寻求与国外境外的财团、客商、公司合作，把外商的资金、技术、设备引进来。积极实行优惠政策，扶持龙头企业，对新办的龙头企业在计划立项、项目审批、工商登记等方面采取优先政策，优先办理有关手续。本着“放水养鱼”涵养税源的原则，在税费方面给予缓征减征、先征后退或免收的优惠。对农牧业产业化组织的用地、用水、用电实行最低限收费，对开办初期产业化组织实行优惠的税费政策。抓住国家大幅度增加对农业基础设施建设投资的有利时机，认真做好农业项目建设，争取一批，落实一批，储备一批，积极向上申报水利工程项目、农田基本建设项目、以工代赈项目等，加大项目的跑办力度，尤其对基地建设项目和农业发展项目，要盯住、盯死，千方百计得到国家的支持，争取更多的项目资金落实到位。
    加快以水利为重点的农业基本生产条件建设。干旱缺水是长期影响我省农业和农村经济发展的一个重大问题，水利设施建设标准低，老化失修严重，水资源的利用程度不高，这种状况如不加以改变，势必影响我省农业再上新台阶，影响农村经济社会发展的进程。为此，一要加快开发资源，建设一批水利工程。要抓住中央加强水利建设的契机，对已经批准开工的引大济湟工程、海西州香巴项目引水工程、湟水河综合治理工程以及生态农业建设工程、雨水集流、人工增雨、水土保持骨干工程、人畜饮水工程等一批重点项目，要加快建设进度，特别是对山区脱贫致富关系重大的引大济湟工程和香巴引水项目，进一步精心组织，确保质量，确保进度，力争尽早发挥效益；对经过论证拟上的项目，要进一步做好各方面工作，争取早日立项、早日建设。坚持不懈地抓好东部干旱山区的打井打窖、兴修塘坝、水库除险加固、旱作基本农田建设和小流域综合治理，从根本上改善农业生产条件。要加强生态林业建设，大力开展植树造林，认真实施“三北”防护林体系工程、西宁南北山绿化工程、山区水源涵养工程、沙漠化土地综合整治工程等。积极稳步地推进退耕还林（草）休牧育草工作，认真实施天然林保护工程，抓好“三江源”、柴达木综合治理等生态环境治理工程。生态建设要以保护现有林草资源和水资源为目标，以三江源地区、青海湖地区和河湟谷地为重点，以植树种草、封禁保护、退牧退耕、荒山荒坡治理为主要手段，综合治理、整体推进。把生态建设与旅游业紧密结合起来，走可持续发展之路。保护林草植被，防治水土流失和沙漠化，进一步改善生态环境，实现可持续发展。二要合理利用水资源，大力发展节水农业。我省一方面干旱缺水，另一方面水资源的使用不合理，浪费严重，影响了农业生产效益的提高。因此，要把节水农业作为一项重要工作和紧迫任务抓紧抓好。河黄流域、柴达木盆地要加强对水利设施砌护，防渗防漏，大力推行节水灌溉技术，改变大水漫灌的传统灌溉方式。同时，要充分利用浅层地下水，井渠结合，逐步减少渠道引水量。东部山区更要结合当地的条件，多形式地发展节水农业。三要构建水利产业新机制。进一步放开政策，吸引社会各界参与建设与经营水利设施。要逐步理顺水价，建立水利产业自我发展的运行机制。

第六节  解决“三农”问题要实施科技兴农兴牧战略——提升水平

    一、实施科教兴农兴牧战略，推进农牧业科技革命
    科技是农牧业增效、农牧民增收最重要的动力。必须以新的农业科技革命为动力，推动农牧业科技再上新台阶。坚持自主研究与技术引进、高新技术与常规技术、科研开发与技术推广、生物技术与工程管理技术相结合，大幅度增加科技投入，健全科技服务体系，逐步形成开放、流动、竞争、有序的科技工作新格局。要针对制约农业发展的重大科技难题，不断强化农业科研攻关，重点是动植物良种选育、病虫草害防治、高产栽培技术、科学施肥、节水灌溉、中低产田改造、荒漠化及环境治理、农副产品精深加工技术以及农产品储运、保鲜等技术的开发研究。大力发展现代化装备农业，用现代化装备武装农业，提高农业机械化水平，发展农为品加工工业，实现农业装备现代化、生产科技化。
    二、坚持以“技术引进、科技成果推广、生产技术开发”三为主的方针，重点抓好三大工程
    一是品种更新工程。按照生产专业化、加工现代化、包装标准化、销售社会化的要求，建立良种选育、繁殖、加工、包装、销售体系，使种子繁育和生产供应形成一定规模。二是技术更新工程。要继续鼓励科研单位、大专院校采取技术入股、科技对接等形式进入农业和农村经济发展领域，在资金、税收、行政管理方面予以更多的政策扶持．积极组织科技人员到农业生产第一线，开展技术培训、技术承包、技术示范、推广辐射和抓科教兴村试点，把他们创造的科技效益与经济利益挂起钩来，贡献突出的予以重奖。要大力加强农科教结合，协同作战，积极推进农业科技市场化和产业化。充分发挥西宁及周边地区科研院所集中的优势，促进产学研相结合，加快科技成果的转化和推广应用。要切实加强农业技术推广体系建设，稳定队伍，优化结构，落实待遇，提高素质。各级财政每年应该安排一定的专项资金用于支持乡镇“五站”建设，积极探索综合办站、提高资金使用效益的路子。加大新品种、新技术的引进，示范、推广，提高农业实用技术应用水平。三是知识更新工程。重视现有技术人员的业务进修，不断改善知识结构，加强对基层干部的农业技术培训，使其成为能够带领群众致富的技术骨干。要努力搞好对农民的科技培训，提高农民的科技素质。要不断加强高新技术在我省农业发展中的应用，用现代科技促进农村生产力水平有更大的提高，从整体上提高农业劳动力素质是推进农业现形代化的基础，因此，必须充分认识发展农村教育的重要性和紧迫性。积极推进农村教育综合改革，统筹安排基础教育、职业教育和成人业教育，进一步完善农村教育体系，加快农村教育事业发展。搞好科普教育，实施“绿色证书”工程．提高劳动者的文化水平和技术素质。有条件的地区要建立高标准的农业科技示范园，乡镇应建立农业技术推广示范区，村要抓出一批典型示范户。要搞好规划，分类实施，办出特色。大力发展民营科技机构，推动科研机构企业化、市场化进程，推动科研机构成为产权多元化、形式多样化的科研和经营主体。进一步解放思想，制定更加优惠的政策，放宽搞活科技人员队伍，鼓励和支持科技人员创办、领办农业科技示范基地，与农户结对子，交朋友，送技术，切实把技术推广与生产经营结合起来，建立具有生机和活力的技术推广机制。

第七节  解决“三农”问题要——合力攻坚

    贫困人口在全省农牧民人口中占有一定的比例，这部分人收入低，脱贫难度大。今后应更加重视扶贫工作，抓好扶贫政策的调整和创新。
    一、调整攻坚范围
    主战场从贫困县向贫困村社转移，在贫困地区，一个乡或一个村，经济发展是不平衡的，不是所有乡村所有的户都贫困。把贫困村摸底排队，是解决整体贫困的有效途径，也是扶贫政策到村到户的关键。同样，对非重点扶持的贫困县的贫困乡村，也要排队，扩展扶持对象，一律给予扶持。在非贫县的贫困村，应对现有的贫困人口底数和分布情况进行摸底调查，把还没有解决温饱的贫困村、贫国户挑选出来，建档立卡，作为扶贫的范围和对象。
    二、调整扶持对象
    就是从单一抓解决温饱转为解决温饱与巩固提高两手抓。即对那些末解决温饱问题的乡、村、户，必须切实加大解决温饱的力度，做到扶持计划分解到村到户，领导联点到村到户，资金安排到村到户，工作深入到村到户；坚持一户一策，真正使贫田户受益．另一手抓巩固提高，我省贫困地区已解决温饱的贫团人口，仅是解决了眼前的吃饭、穿衣问题，基本的生产生活条件仍然没有多大质的改变，稳定解决温饱的条件多数地区和农户尚不具备，返贫的可能性极大。1999年约有12万多人返贫，足以证明这一点。因此，要把抓巩固提高与解决温饱放在同等的位置来抓。三是调整产业重点。扶贫产业要从种养加、短平快转移到以改变基本生产条件和种养业为重点上来。过去，在扶贫的措施上，办了一些短平快的工业项目和农副产品加工项目，但由于各种原因，几乎是办一个、亏一个，背上了很重的包袱。从根本上说，目前尚未解决温饱人口的贫困原因，主要是生产条件恶劣，已经解决温饱而容易返贫的主要原因，仍然是生产条件没有根本改变。再则，国家实施西部大开发战略扩大内需，加强基础设施建设，是贫困地区的一大机遇。抓住这一机遇，改善贫困地区和贫困人口的基本生产条件，是稳定解决温饱问题的基础。从多年的实践看，种养业是最有效的扶贫产业，劳务输出是增加收入的重要渠道，发展这些生产，不仅能够充分发挥区域资源优势，有广阔的市场，投资少，见效快，成功率高，而且覆盖面广，家家户户都能干，家家户户都受益。今后扶贫攻坚，必须把改善生产条件、发展种养业，劳务输出作为重点，优先安排。四是调整措施，整体推进扶贫。从这几年的扶贫情况看，大部分地区的扶贫工作，只是在解决经济上的“贫”字，认为群众解决了温饱就算完成了扶贫任务，这是不全面的。要看到，造成贫困的原因是多方面的，而最根本的原因是人的素质问题。要实现我省扶贫攻坚目标，必须要把抓素质工程放在突出的位置，并以此为突破口整体推进扶贫工作。大力发展教育事业，加强成人教育和农民技术培训，进行智力扶贫，培养和造就一支高素质的农村干部队伍是攻坚的重要任务。必须变救济扶贫为开发式扶贫。从思路的确定到具体措施、途径的实施，、都应面向市场，积极组织开展好“科技扶贫”、“教育：扶贫”、“卫生扶贫”、“水利扶贫”等社会性扶贫工作。当前关键要把握好两点：一是必须把“退耕还林(草)”、改善生活环境与扶贫开发结合起来，充分利用国家给予优惠政策，加大农业和农村牧区经济结构的调整力度，发展特色农牧业；二是必须进一步加大基本农田和冬春草场建设的力度，努力改变生产条件和生态环境。

第八节  解决“三农”问题要加大改革力度——创新机制

    一、必须贯彻落实农牧区土地承包法，长期稳定农牧区土地草场承包关系。
    农牧区土地草场承包法明确家庭承包经营的承包期耕地三十年不变，草地三十至五十年，林地三十至七十年。贯彻落实这些规定，关键是把土地承包落实到具体农户和具体地块，与农户签订承包经营合同，向承包户发放承包经营权证书，排除对土地承包经营权和各种干扰和侵害。同时，要建立合理的土地流转机制，确保农牧民对承包土地草原收益。农牧区土地流转是经济发展和农牧区劳动力转移的客观要求和必然反映。总的看，发展是稳定的，但问题也很突出。有的地方不顾农牧民意愿，用行政命令强行收回农牧民的承包地搞“反租倒包”；有的地方把农牧民排除在土地流转过程之外，或者随意克扣农牧民的转包收益，或者租金过低，农牧民收益受到严重损害。随着农牧区经济的发展，大量农牧区劳动力转移到非农产业就业，农牧区土地流转将成为新阶段的农牧区土地制度建设的一个重要方面，速度会加快、面积会增加、范围会扩大，需要解决的问题更多。长远看，关键是要按照市场经济体制的要求，建立起合理的土地流转机制，发挥市场配置农牧区土地资源的基础性作用。
在稳定家庭承包责任制的基础上推动土地流转。《决定》指出家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利。农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。由于土地仍是农民收入的主要来源和谋生的主要手段，更是农民的最大社会保障。因此，必须稳定和完善土地承包关系，使农民拥有土地的长期使用权。只有这样，才能让农民放心地生产，在土地上增加投入，克服短期经济行为，并保护好耕地，走可持续发展道路。同时，在稳定家庭承包责任制的基础上，着眼于土地适度规模经营的发展趋势，在有条件的地区逐步建立土地使用权市场，以市场化的办法推动土地的有序流转。
    二、必须长期坚持“少取”方针，减轻农民负担是一项长期的工作
    一要实行双重监督机制。各级政府应层层签订减负责任状，充分动员各级农牧业行政主管部门、各级纪检、监察、审计和司法部门以及新闻、宣传部门等社会各方面的力量，形成齐抓共管的局面，切实发挥行政监督作用，保证农牧民减负工作落到实处；同时，大力宣传中央、国务院和省委、省政府有关于减轻农牧民负担的方针政策和有关规定，让每个农牧民学会用政策法规保护自己的合法权益，发挥农牧民自身对减负的监督作用。用政策创造一个增收的好环境。二要切实落实好税费减免工作。三要继续开展自查自纠工作，加大治理力度。各地区对检查出的问题，如农网改造中的乱收费，水费，义务工使用以及减负“三项制度”建设等，召开专题会议，认真研究，及时纠正。四要加强集体经济建设，增强自身经营创收能力，通过以收抵支减轻农牧民负担。在稳定和完善家庭联产承包责任制的基础上，有条件的地方，集体可适当增加一部分机动田地、水面、山地，发展集体农牧场、林场、果园等多种经营，用集体经营增加的收入和乡村企业上交的税后利润，办农村社会公益事业，减轻农牧民负担。五要大力推行村务公开、民主理财、村帐乡管、乡村会计审核制度，增加农牧民负担的透明度。健全村民代表议事制度、村务公开制度、“村规民约”制度，并实行预算、监督、审计等项制度。六要实行精兵简政，减少非生产性支出。应把减轻农民负担工作同机构改革结合起来，严格控制乡、村干部职数，控制享受定补人员范围。应根据实际情况，提倡乡、村干部兼职，有组织地选派国家干部到乡、村任职，减少非生产性开支。七要大力提倡健康文明的生活方式。针对目前在一些地区还存在向寺院捐款捐物、婚嫁娶大操大办、农闲赌博等现象，首先要狠抓精神文明建设，提高农牧民自身素质；其次要教育好农村牧区中的党员干部，率先垂范，节俭办事；再次，积极创造条件实行以寺养寺，严格控制职业宗教人员数额，对寺院乱化布施的行为要认真管理，坚决纠正。八要严格格控制人口的增长。严格执行计划生育政策，坚决把农村牧区人口增长率控制在12‰以内，促进经济和人口协调发展。
    三、加强和改进土地征用工作，切实维护好农民利益
    针对当前土地征用中存在的被征地农民合法权益受到侵犯、征地补偿费用管理混乱、乱占浪费土地等问题，要采取切实有效的措施予以解决。要根据经济社会发展的需要，适当提高并合理确定征地补偿标准，及时支付征地补偿费用。州、县(市)区要抓紧修改完善土地征用和补偿办法，根据不同地段、地类、人均耕地和经济发展水平等情况，积极推行“区片综合价”，统一制定分片的征地综合补偿标准，做好政策调整前后的衔接工作。积极探索被征地农民的基本生活保障制度，加强征地补偿费用管理，规范分配使用，建立保障基金，使被征地农民失地不失保。城市建设和其它非农业征地，政府要从土地收益中让出一块给农民，较大幅度地提高对农民的补偿标准，在此基础上，明确补偿中的一定比例用于交纳失业、养老、医疗保险金，消除失去土地的农民的后顾之忧。
    四、建立广覆盖的农村社保制度
    积极发展社会保障事业，解除群众实行计划生育的后顾之忧。劳动保障及其他有关部门要从实际出发，通过多种途径，采取优惠措施，建立社会保障制度。在城市，积极建立并发展养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度；在农村，坚持政府支持和农民自愿的原则，根据实际情况逐步建立实行计划生育的独生子女户和两女户的养老保障制度。为农民建立最低生活保障制度。财政有责任加大资金拨付，促成低保制度。为在各类企业务工的农民提供养老、医疗、失业、生育与社会保险，对低收入家庭农户要帮助其开展生产自救，尽快恢复生产。对因灾造成生活困难的农户，各地要进行排查摸底，具备“低保”、“五保”条件的要及时安排落实，切实做好对农村弱势群体的救助，力争在“十一五”期间建立起广覆盖、低水平的农村低保制度。
    五、建立农村基本的公共卫生保障制度
    以大病统筹为重点，加快在全省农村牧区建立公共卫生保障制度。要以大病防治为重点，首先在农村牧区建立大病、重病社会统筹机制。公共卫生是公共产品，不能完全市场化，建议国家建立和完善农村牧区卫生专项转移支付制度。逐步建立农村牧区公共卫生事件应急体系、农村牧区公共卫生救助体系、农村牧区公共卫生责任追究体系。改革现行医疗卫生管理体制，探索将农(牧)民工纳入公共卫生医疗保障体系的可行性方案。由于农(牧)民工的流动性比较大，应制订细致的规则进行安排，统筹规划，积极制订方案进行试点工作，探索将农民工纳入公共卫生医疗保障体系的新路子。
    六、进一步完善农村的基本义务教育制度
    财政要大力支持农村义务教育。应在现有义务教育经费的基础上逐年增加农村牧区义务教育的支出，最终全部承担农村牧区义务教育经费。动员全社会力量支持农村牧区义务教育。多种形式的社会助学对农村牧区义务教育能够起到很大的补充作用，应当大力倡导。