第三章  青海省“三农”问题现状

    青海省和全国一样，改革开放以来，三农问题在各各方面都取得了巨大的成就。“三农”问题形成的背景和所存在的问题也和全国相类似，但由于青海省特殊的自然地理环境，不同的历史遗存，民族构成的多样性，战略区位和经济区域处于的劣势性、生态战略地位的重要性和脆弱性，社会发育的原始性，宗教的民族性和国际性等等方面，使“三农”问题表现出其突显性和特殊性。

第一节  农业问题

    一、农业资源更加匮乏，农牧业生产条件极差。    
    农业所依赖的自然（气候、土壤、水、光照、热量等）条件极差，耕地资源虽然人均占有1.9亩左右，但其中相对较好的能够灌溉的农田只有一百多万亩，就是这些耕地，按照国际通行的有效积温转换效率计算，我省土地平均产出率只及同纬度平原地区耕地的1／3，其余70％以上的农田分布于浅山，散在于梁峁之间，挂在坡面，十年九旱，自然灾害频繁，靠天吃饭，生产能力极低。由此带来粮食（小麦）品质差，只能供给农民自己食用，没有商品价值。水资源东部农业区人均占有和亩均占有只有全国平均水平的1／4，且时空分布不均、地域分布不均，工程性缺水与资源性缺水同时存在。牧业区由于受光热条件和高寒缺氧的制约，自然生产力极端低下，4.74亿亩可利用草场中，2003年每百亩产值仅3.64元(90年不变价)。同时水、光、热、土配合条件差，自然禀赋组合因素中限制性因素明显。农业资源的生产条件比其它地区矛盾更加尖锐，资源更加紧缺。
    二、生态承载能力低，生态环境脆弱，生态破坏日趋严重
    东部农业处于黄土高原和青藏高原过渡地带，半砂半土的湿陷性黄土，纵向垂直节理发育，遇雨则流失，遇旱则无收，水土流失、泥石流、滑坡等极为发育，黄土塬被切割的支离破碎，千沟万壑，每平方千米平均沟壑长度5-6千米。塬被切割成梁，梁被切割成峁，纵向割切达第三纪红色岩中。塬、梁、峁边缘陡峭，耕地散在，产出极为低下。柴达木盆地区极为干旱，是全国最干旱的区域之一，整体呈现出荒漠化地貌。青南“三江源”地区，土壤发育原始，稍有不慎造成流失，将难以恢复。由于超载牧和气候变化的影响，中等以上退化草地面积达2.45亿亩。全省沙化面积1.2亿亩，荒漠化等土地退化恶化的面积日益扩大达到33万平方千米，占全省国土面积的46.5％，且每年以1000多万亩的速度扩展。生态环境承载力非常有限，生态脆弱，稍有不慎和自然力失控，将带来极为严重的后果。三江源地区生态环境破坏，不但已直接威胁当地经济发展和群众生活，而且对我国江河下游的生态环境和经济发展带来极为深刻的影响。
    三、农牧业生产、农村生活基础设施薄弱，抗御自然灾害能力低下
    由于恶劣的地理、气候条件和脆弱的生态环境，造成农牧业生产基础设施投入极高，运行成本高，发挥效益时间短，塬梁峁地形灌溉难以进行，坡面陡峭狭小，耕地散在，使投入成本极高。农牧民群众饮水难，行路难，燃料难和上学难的问题也由于自然环境现状，解决难度极大，即使建成也由于使用效率和维护成本等问题矛盾突出。水利建设、桥、涵、水库、围栏、暖棚等建设档次低，自然损毁严重，相当数量的己成为病险库，带病桥。这此不但限制了生产的发展，而且使农牧区人员或物资流动受到极大影响，也阻碍了农牧民商品意识的提高。我省自然灾害旱、涝、雹、雪、霜、冻等每均有发生，正如一首民谣所形容的那样，“五年一小灾，十年一大灾，五年三年灾、三年两头灾”是我省自然灾害频繁的真实写照。很多地方陷入了灾害——恢复——灾害的苦涩循环之中。
    四、农业产业结构调整困难，产业化经营水平低，农民组织化程度不高
    由于特殊的自然条件和地理环境，农业生产更加困难，一是外地先进经验和优良品种难以有效借鉴；二是作物品种受限，调整余地狭小；三是地势升降带来的气候变化明显造成形成商品化，区域化，规模化结构调整极为困难；四是粮食安全问题突出，调整结构可使用的农业资源极为有限；五是龙头企业少，规模小，实力弱，产业化经营组织与农牧民利益连结机制不紧密；六是农牧业比重过大，农村二、三产业比重很小，乡镇企业起步晚，发展速度慢且效益低。2003年全省农牧业生产总值47.8亿元，从事农村二、三产业的就业人数仅为24.8万人，占全省农牧业劳动力总数的1／9左右。且地域分布极不平衡，主要分布于109国道线上和西宁周边地区，其它地区几乎为空白；七是农牧业内部结构失衡，农牧业总产值中种植业占48.59亿元，牧业占34.5亿元(均为当年价)，其它产业如林业、水产等比重更小。我省已初步形成的六大特色产业中，具有较大增收潜力的油菜仔，马铃薯，蔬菜以及制种业由于产业化发育程度低，缺乏技术支撑和加工产业带动，效益未能发挥。优良种畜也由于高寒缺氧等的限制，引进推广难以进行且成本极高，风险极大而止步不前，农畜产品加工落后，农民分享不到农畜产品加工运销中的利润。
    五、农业后备资源稀缺、且开发成本极高
    我省目前统计有后备耕地资源800万亩，但实际上绝大多数是不可利用的，东部农业区有些地区可开发资源，只有脑、浅山，这又会带来严重的生态问题，开发不但会造成严重的水土流失和土壤沙化，使本已破碎的地貌更加破碎。即使我省原来后备资源中的一、二类宜农后备资源200余万亩，主要分布于贵南、共和、环湖其它区域，该区塬面平整，土地平坦，但水资源极缺，水、土配合度极差，周围沙漠以每年8-12米的速度向前推进，不要说开发，如果能保持住沙漠不再侵触现有草场和耕地已实属不易，开发可能会带来二至三年的收益，之后将会带来的是巨大的灾难。柴达木盆地绿洲农业是我省农业资源最多的地区，现在绿州农业中土壤大量出现次生盐渍化和潜育化以外，水资源的支撑力在将来10-15年的发展中，对人口增加和工业发展都会陷入窘境，更不用说开发灌溉农业和草业。我省农业后备资源不可开发的现状，不但会对我省扶贫攻坚，异地扶贫带来困难，也对我省进一步解决“三农”问题带来资源上的限制。
    六、农业科技研究推广簿弱，科技贡献率不高。
    “农业的根本出路在于科学技术”，我省曾三次大规模作物良种更新和配套科技措施，使我省粮食单产提高了3倍，但进入上世纪90年代以来，科技增效的边际效益大幅下降。这主要由于一是农业科技术投入少，全省财政用于农牧业的总投入不到9％，科技投入仅占不到1％。政府投入比重低，总量小，信贷资金风险高，致使科技人员流失严重，科技对农业贡献率踏步向前。二是良种推广步伐缓慢，粮油作物品种更新换代缺乏新的种植资源，畜牧业和草业良种引进和推广极为困难。三是传统小农耕作(饲养)方式和管理技术及待改善，良种良法没有合理配套。四是科技服务机构不健全，科技术人员流失严重。我省省级科研机构成果少且转化率低，州（地、市）级科研机构几乎无事可做，县级农牧业技术推广机构服务弱化，乡镇一级缺专业技术人员，正常的工作经费不保证，也难以开展技术推广工作。
    七、农业的支持保护薄弱，且部门过多，影响了支持保护力度。
    所谓对农业支持保护体系从其内涵上看，政府是对农业支持保护的主体，即从整个国民经济运行全局出发，运用一系列政策手段甚至必要的行政手段和法律手段对农业发展进行宏观调整和干预。政府对农业支持保护的内容是比较广泛的，从再生产总过程上看，包括对生产、分配、交换、消费等环节的支持保护，从对象上看，既包括对农业综合生产能力、农业市场规范、农业资源、生态环境等方面的支持保护，又包括对农户生产经营者利益的支持保护;从范围上看，既包括国内支持保护、又包括边境出口支持保护。从上述涵义和界定看，政府对农业支持保护的一系列政策措施，是一种政府行为，它包括中央政府行为和地方各级政府的行为。
    青海省是农牧业面积占有较大比重和农业生态极为脆弱的省份，对农业未能建立起有效完善的保护和支持政策体系，我省已经付出巨大的代价。一是建立农业支持和保护能力小，功能弱。全省和大多数州（地、市）县靠财政补贴维持，改善农业生产环境和生产条件，保护和提高农业综合生产能力的农业项目投资主要来自中央投资，甚至连配套资金都没有。二是农产品流通体制改革滞后，农业生产资料市场秩序保护力度不足。现有的政策执行机制下，难以将农产品流通部门的政策性业务和经营性业务截然分开。不仅造成亏损大，而且农业生产者受益有限。三是管理体制运行不畅，农业补贴和支持效率难以提高。政府职能部门沿袭计划经济体制，参与现在农业保护和支持政策和执行的部门众多，职能分散在财政、计委、农业、扶贫、外经贸、水利、粮食、林业、民政和银行等10多个部门。缺乏协调机制，加之部门的本位主义，地方保护主义以及客观存在的寻租现象，使农业补贴与支持的“跑、冒、滴、漏”无处不在，严重的降低了农业补贴和支持的效率，大量的资金“非农化”。

第二节  农村问题

    一、城乡二元结构矛盾更加突出，导致城乡产业分割，发展失衡、差距拉大
    一是我省地处欠发达省份，人均收入与东部差别更大，使我省农牧民收入极低，只相当于全国农牧民人均收入的69%；二是城镇化水平低，全国平均为37%，我省仅有27.4%，且只有三座城市，各州地所在地具备县级市标准相差甚远，全省有建制镇44个，且相当多是近年来成立的，带动能力弱，使劳动力转移更加困难；三是农村基础设施和生活条件差距更加明显。我省教育、文化、医疗等农村公共设施严重滞后，很多地区仍然存在无学校、无医院、无文化设施的    三无状态，即使有些地区有也存在着年久失修，教师、医师人员缺乏，农牧民享受现代教育和医疗条件差。农村人居环境比发达地区简直是天壤之别，且饮水难、上学难问题更加突出。四是城乡差别更加明显，我省城市居民收入仅为全国水平的67%。即使这样城乡收入差距仍大于全国平均3.2：1的均值，而且农民收入中相当一部分要用于再生产，在加上城乡之间在住房、物价、医疗、失业等方面的社会福利以及教育、文化事业等公共产品供给上的巨大差距，城乡居民收入差距实际达到4：1，甚至更大，处于两极分化的国际警戒线上。二元结构在我省表现尤为突出。
    土地制度是农村最根本的生产资料，现有土地体制和政策已不能适应农村发展的需要，进行以土地为中心的体制改革亟为必要。
    二、乱收费、乱集资、乱摊派屡禁不止，农民负担依然很重
    减轻农民负担是当前一个大问题。从94年以来，国家年年喊减轻农民负担，可是农民的税费负担年年增长，其速度还超过农民的收入增长速度。一是从1994年到2003年，农民向国家交纳的农业税、农业特产税、土地流转税等。同时，高估农产品价格，抬高农业产值，人为增加了农业税；甚至，征过头税，“寅吃卯粮”，最后导致农业税就年年超常规增长。二是提留统筹，加上义务工和积累工。1994年到2003年，全国农民上交的提留统筹费，年均增长是8.9%，也远远超过了这一时期收入平均增长水平。还有义务工和积累工，现在都从农民收钱了。收来钱请人去做工。往往是多收，农民的负担又无形中的上涨了。三是“无底洞”式的集资摊派、行政性乱收费，包括九年制义务教育达标，计划生育罚款，修公路，修电影院，小康村达标等都从农民收费。
    三、农村剩余劳动力数量巨大，就业问题突出 
    由于中国的劳动力基数太大，农村劳动力仍然是大量过剩，初步估计农村劳动力过剩是1.2亿左右，我省也有一百多万人。如此之多的劳动力充分就业和产业升级的矛盾成为中国下一步经济发展面临的一大矛盾。从经济发展阶段看，我国工业化和结构转换，核心是工业升级问题，升级就意味着要少用劳动力，多用资本和技术。同时，自1999年开始到2001年，从中央机关、省机关，到地、市、县、乡都在机构改革，加上国企改革，使得城市下岗职工和企业内部待岗职工达到几千万人，劳动力剩余数量还将继续增加。下一步，在信息化和全球化的大背景下，如果产业结构向技术和资本密集型迈进越快，对劳动力排斥就越强，如果此时我国城市化步伐跟不上工业化，劳动力的就业矛盾更加突出。 
    四、农村二、三产业发展也面临着进一步发展的困难 
    乡镇企业的异军突起，是中国农民在世界历史上破天荒地创造了由农民创办工业的历史，这是一次历史大跨度的农民自我跨越。实践证明，农村的封闭结构正在瓦解，改革、致富、创业的现代化思维已渗入农村。尽管乡镇企业发展出现了集团化、高科技化，资本密集化，但从总体上来说，在市场竞争面前，大部分乡镇企业竞争力不强，技术档次比较低。分散的小乡镇企业要想跟外资企业和城市企业竞争，是竞争不过的。在现阶段，乡镇企业再来生产那些传统工业产品就卖不掉了，肯定要关门。农村二、三产业进入门槛增高，乡镇企业集中度低，“户户点火，村村冒烟，”没有集聚效应，在使用公共设施上形不成集聚效应，基础设施投资成本过高，乡镇企业处于竞争弱势。 
    五、农村的城镇化缓慢，发展缺乏整体的规划
    大力推进农村城镇化是实现农业及农村现代化的必由之路。然而在这环节我们却相当薄弱。主要表现在一是农村建制镇数量少、新建多，镇域范围小。但总体上说，“以乡建镇”的建制镇设置模式，使平均每个建制镇的行政区划面积与一般乡镇差不多。二是建制城镇的产业聚集功能较弱，乡镇企业分散布局仍然严重，社区之间就彼此封闭、隔离，企业规模的扩大和布局的相对集中都遇到了难以跨越的障碍。三是农村人口城镇化水平低，滞后于农村产业结构的变化和农村工业化的水平。四是城镇规模结构不合理。我省的大、中、小城市尤其是中小城市数量严重偏少，城市规模结构明显不合理，弱化了区域城市群的聚集效应。五是城镇化建设资金来源不足。长期以来，由于国家财力和乡镇财力都有限，各级政府对小城镇建设专项投入虽然逐年有所增加，但与实际需要相比，简直是“杯水车薪”。
    六、农村基层政府信用危机，农业政策落实难
    由于现在体制上的原因，事权、人权和财权严重背离和不对称，以及激励机制的偏差，中央政策落实难，实行效果很差。在农村有一个顺口溜形容农村政策执行情况：就是“村骗乡，乡骗县，一级一级向上骗，一直骗到党中央；党中央下文件，一级一级向下念，一直念到十二点，然后到饭馆记帐吃饭，增加农民负担”。农村基层政府信用危机，债务累累，造成中央和地方在贯彻落实农业、农村政策方面上下不衔接，行政违法事件禁而不止。涉及农民负担的恶性案件和群体事件还时有发生。要切实地减轻农民的负担，防止农民负担的反弹，巩固减负所取得的成果的长效机制并未形成。同时，以市场经济体制相配套的农村立法进程缓慢，乡镇机构改革、村级自治组织建设没有有效的结合起来。相应地，我国农村社会管理基层组织适应不了新形势的需要。村党支部、村民委员会和经济组织之间的职责不清，功能失调。相当一部分村级组织是按照上级安排，从事收粮收款、计划生育、民兵训练、调解民事纠纷。而对社会公益事业和为农户提供服务几乎无暇顾及。有的地方班子涣散，干部以权谋私，干群关系紧张。一些地方封建迷信活动猖獗，闹宗派、偷、敲、抢时有发生，社会秩序不好，群众缺乏安全感，劳动果实得不到应有的保护。

第三节  农民问题

    农民问题是“三农”问题的核心，也是以人为本科学发展观关注的中心，我省农民问题除和全国情况相同之外,又有其特殊性。
    一、民族构成多样性显著，民族问题和宗教问题相互交织
    全省533万元人口中，其中是藏民族90多万人，回族70多万人，还有我省独有的少数数民族撒拉族、土族等，少数民族占全省人口的比例达到47%，高于一些少数民族自治区少数民族人口所占的比例。全省八个州地级中有六个是少数民族自治州，在44个建制县中，除西宁四区，湟中、湟源、海东平安七个建制县外，全部为少数民族自治县。且少数民族数量多样性显著，少数民族宗教信仰呈多文化，宗教与民族统一，全民信教，使得宗教民族化，由于达赖集团和国内外反动势力的干扰和破坏，使民族宗教问题交织在一起，并具有国际化特怔，这些少数民族的宗教信仰，生活习惯，文化传统有明显差异，历史遗留问题和社会结构更为复杂。
    二、农民收入低下，农民负担过重
    和全国相比，我省农牧民收入低，且增收渠道不畅，增收渠道比全国更狭小，进入二十世纪以后，农业增收持续走低的原因，主要是由于农产品供术关系的变化、市场价格和劳动力转移困难。2003年我省农牧民收入人均纯收入1817元，仅占全国农民人均纯收入的69%，和省内城市居民收入相比，收入差距比达到3.6：1，其绝对额由548元扩大到803元。从收入来源分析，一是家庭经营收入仍为收入主要来源，但比重下降，农牧业经营的收入2003年为61%，比1996年下降32.4%；二是种植业比重下降，从1998年的556元降至2003年的398元，三是非农收入比重上升，由1996年22.7%，提高到2003年的39%，提高16.3%，但与全国相比差别仍然显著，2000年非农收入全国平均数为46.1%，宁夏为54.1%.非农收入提高缓慢是制约我省农牧民收入增长的主要原因。四是农牧民收入区域间差异显著，达到和超过平均数的县只有12个，其中3000元以上县有3个，平均收入线以下的县有27个。其中收入1000元以下的县占6个，收入最高的县比收入最低的县差距为1610元。
    三、受教育程度和素质低下
    我省农牧区人口中文盲占23.45%，是全国平均数8.25%的2.84倍，全省劳动力平均受教育年限为5.54年，其中农区为6.55年，牧区为2.96年。农牧业人口中小学文化程度以下的占66.88%，不识字或很少识字的占32.46%。特别是贫困地区，文盲半文盲率占52.8%，青南牧区达到70%以上，而学校儿童入学率仅为40%，这样低素质的劳动者与全国平均水平相比是不可言及，所带来的问题是综合性的，如劳动技能培训难、成本高，市场观念等新观念接受慢，科技知识普及推广难等一系列难以预料的困难和问题。
    四、劳动生产率低下，农村剩余劳动力转移困难
    我省农牧民劳动生产率低下，仅为全国农牧区劳动人口平均的59%。劳动力转移虽然近几年逐步加快，2003年外出劳动力达70.89万人，其中短期务工比例较大，长期脱离农牧业劳动力仅为45.75万人。但具有大、小、多、少的问题，一是从事第一产业劳动力比例仍然很大，占劳动力总量的74.7%；二是从事非农产业的劳动力比例小，从事非农产业劳动力为45.75万人，占劳动力总量的25.7%，转移的劳动力中从事工业的占19.40%，建筑业的21.80%，交通运输的11.2%，从事商业服务的占12.3%，其它占35.2%；三是从事体力型劳动力多，占转移劳动力总量的90%以上，极少从事技术开发型人才，更缺乏老板型管理型人才；四是出省务工人数少，到省外就业的仅占4%，由于思想观念和知识技能所限，外出务工者自谋出路闯天下的更少，大部分出省是地方政府组织的，依赖性强，各民族外出务工比例相差极大，回族撒拉族外出务工人员多，占劳动力总量一半以上，而汉族仅为20%，土族、藏民族仅占百分之几。这种外出务工的民族差异，既有民族传统文化差异，也具有民族宗教特征，研究民族及传统文化宗教的差异性，采取不同的政策施措，加以引导，是青海省解决“三农”问题需要研究解决的一个全新的课题。
    五、贫困面大，贫困程度深、扶贫攻坚困难
    我省扶贫攻坚虽然取得了极大的成绩，但截止到2003年底全省仍有145.35万人尚处贫困状态，占农牧民总人数的44.3%，其中79万人口仍处于绝对贫困状态中，贫困程度极深，我省是全国贫困人口比例最大，贫困程度最深的省区之一。这些贫困地区环境条件极差，生态环境脆弱。人均占有农业资源如土地、水、生态承载力等根本无法承载过重的人口压力，且这些地方各种自然条件都极为恶劣，投入极大，效果极差，并且加大开发力度稍有不慎，就会带来生态更加恶化的严重后果。
    六、农民是最大的弱势群体
    在中国，农民占了总人口的绝对比例。农民犹如公主的“绣球”，谁抢到“绣球”，谁就拥有天下；谁将中国的农民推向富有、强大，谁的力量就变得不可战胜。洞悉中国历史，不难看出，历史是在农民的大笔下不断改写的，农民强则国家强，农民弱则国家弱，且危机四伏，政权岌岌可危。难怪唐太宗以“民犹水也，水能载舟，水亦能覆舟”作为治国宗训。在政通人和的今天，实事上，我国农民在整个社会上处于很低的地位，农民没有政治上的强大地位。常常出现的侵农害农，农民利益得不到保护的事件便是例证。农牧民群众是我国各社会阶层中最大的弱势群体。