社会保障是指国家立法，通过国民收入再分配，为社会成员生、老、病、死、伤、残、失业等风险提供基本经济保障的制度。社会保障体系通常包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等基本制度。社会保障体系建设直接关系到广大人民群众的切身利益，是提高人民生活水平和稳定社会大局、保障经济和社会事业稳定、快速发展，实现小康社会的重要保证。根据省政府对编制“十一五”总体规划部署要求，现结合我省实际，编制完成了《青海省“十一五” 及到2020年社会保障体系建设研究》课题。

一、全省社会保障体系改革进展情况

经济体制的市场化改革，迫切需要建立与之相应的社会保障制度和社会福利服务体系。社会保障制度是社会“安全网”，关系到社会稳定与经济社会的协调健康发展。我国在建立社会主义市场经济体制的过程中，十分重视社会保障制度的改革与建设，从80年代开始进行社会保障制度的改革，90年代中后期以来，我国社会保障制度的改革与建设步伐明显加快，目前已初步建立起新型社会保障制度的整体框架。

我省社会保障体系建设在国家的大力支持下，得到稳步推进，十五期间全省初步建立了符合社会主义市场经济要求的社会保障体系基本框架。有力地维护了人民群众的基本生活权益，保证了社会稳定，为促进全省和社会快速发展，推动社会文明进步发挥了重要作用。

（一）实现和巩固了“两个确保”，为全省经济和社会协调发展创造了较好的环境。从1998年以来，实施了确保离退休人员养老金和确保下岗职工基本生活保障费及时足额发放的“两个确保”政策，并作为一条社会保障工作的基本原则确定下来。通过加强养老保险费征缴，多方筹措资金，争取中央财政支持，加大地方各级财政对社会保障的资金投入，巩固了“两个确保”的成果，2000-2003年累计发放养老金46.33亿元，发放率保持在100%，累计发放下岗职工基本生活保障金12.30亿元，切实保障了离退休人员和下岗职工的基本生活，维护了社会稳定，对推动经济结构调整和深化企业改革，实现国有企业三年脱困目标创造了好的外部条件，保证了经济建设和各项改革的顺利进行。

（二）初步建立了符合社会主义市场经济要求的社会保障体系基本框架，社会保险制度在实践中探索，得到不断完善。

1、养老保险。从1986年开始在国有企业进行养老保险制度改革试点，1992年在全省实现了州、地（市）级养老保险社会统筹，1994年实现了基本养老保险基金省级统筹，成为全国13个首先实现省级统筹的省份之一，1996年深化城镇企业职工养老保险制度改革，建立了社会统筹与个人账户相结合的新机制，实现与全国养老保险制度统一并轨，并顺利完成中央驻青企业养老保险移交地方管理工作，实现基金缴拨方式由差额改为全额，确保了企业离退人员养老金按时足额发放，全省基本实现养老金社会化发放，全面推行企业退休人员社会化管理服务，至2003年底全省有70%以上企业退休人员纳入社会化管理服务。覆盖面逐步扩大，参加养老保险的人数由1999年末的49.45万人增加到55.31万人，各类灵活就业人员也逐步开始参加了养老保险。基金征缴率稳步提高。养老金计发办法与全国统一制度接轨，全省离退休人员的养老金实现了100%社会化发放。离退休人员养老金正常调整机制初步建立，职工个人帐户建帐率达到100%，统一、规范的养老保险业务流程正常运行。适用于城镇各类劳动者、资金来源多渠道、社会统筹和个人帐度相结合、权利义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系初步建成。

2、失业保险。1986年开始建立失业保险制度，1993年出台了《青海省国有企业职工待业保险实施细则》，2001年根据国务院《失业保险条例》规定，出台了《青海省贯彻〈失业保险条例〉办法》，依法将失业保险覆盖范围扩大到城镇企事业单位、民办非企业单位及其职工，行政机关的劳动合同制工人和社会团体的专职人员。扩大了失业保险的覆盖范围，参加失业保险的人数达33.9万人，提高了享受失业保险人员的待遇标准，增强了失业保险基金的支撑能力，保证了失业人员的基本生活。

3、医疗保险。1992年我省开始在西宁、海东、格尔木等地区进行医疗保险试点工作，实现了基本医疗保险社会统筹和个人帐户相结合的制度，1996年出台了省直机关事业单位职工基本医疗保险实施办法；2000年，根据《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，我省制定了《青海省城镇职工基本医疗保险制度改革实施方案》，随后各地相继启动了城镇职工基本医疗保险，医疗保险覆盖全省城镇机关、事业单位和企业职工。覆盖面不断扩大，2003年参保职工达到56万人，城镇职工参保率达到83%。医疗保险基金运行平稳，实现了医疗统筹基金和个人帐户双结余。医疗保险政策不断完善，多层次的医疗保险体系基本建立起来，城镇职工基本医疗保险办法、大额医疗费用补助办法、国家公务员医疗补助办法、离休干部医疗保险办法、企业医疗保险补助办法和城镇灵活就业人员参加医疗保险办法等政策相继出台，为不同层次的劳动者提供了基本医疗保障，解决了广大职工的看病问题。配合医疗保险、卫生管理体制、药品流通体制“三项改革”试点，完成了省、市医药分家和医疗保险信息网络升级改造，提高了管理效率和管理水平，以基本管理为重点，以制度建设和人员培训为基础，各项基础管理工作逐步走向规范。

4、工伤保险和生育保险。1996年工伤保险制度改革和生育保险试点工作开始推开，2003年国务院出台《工伤保险条例》，我省出台了实施办法，新的工伤保险制度全面推行。目前全省参加工伤保险参保职工达6.97万人，参加生育保险人数达4.68万人。工伤、生育保险的试点运行，既保障了职工的切身利益；又为全省推进工伤、生育保险提供了经验。

5、建立了城乡居民最低生活保障制度。自1996年以来，按照“低标准起步，多形式保障，城乡并举，重点突破，分步推进，逐步完善”的原则，加大了城镇最低生活保障工作力度，加快推进步伐，全省实现了应保尽保的目标，低保资金社会化发放率达100%，截止2003年底全省累计投入城镇居民最低生活保障的资金达4.77亿元，全省纳入城镇居民最低生活保障范围约20万。保障资金的按时足额发放，有力地保障了城镇低收入居民的基本生活，为维护社会稳定，促进地方经济的发展起到了积极作用。

农村牧区最低生活保障制度建设工作，从1997年起在海东、西宁等地区推行了“保障基本口粮，再补点零用钱，并以双储会为依托实施最低生活保障”的办法，同年又在牧业区玉树州称多县进行了牧区最低生活保障制度试点工作。截止2003年底全省36个县区建立了农村牧区最低生活保障制度，4.6万名农牧区生活困难居民享受到了生活困难补助，人均年补助保障资金113元，到2003年底全省农牧区保障对象累计领取保障金1675.9万元。

6、弱势群体的生活、医疗保障等社会救济、社会福利问题得到重视，社会福利社会化工作稳步推进。全省农村牧区合作医疗试点工作稳步推进，试点地区广大农牧民的看病难、看不起病的基本问题得到缓解。出台了全省贫困人群救助办法，加强了对弱势群体的救济、帮扶工作，在农村牧区坚持以家庭养老为主要方式，进一步完善和落实社会救济、“五保”供养、优抚安置等各项政策规定，建立和完善了优待金县级统筹制度，全省优抚对象家庭生活困难的均纳入最低生活保障范围，基本解决了优抚对象生活困难的问题，弱势群众的生活得到一定保障。以服务于老年人的社会福利基本设施建设项目“星光计划”全面启动，一批基础条件较好，设施功能齐全的老年人活动场所建成。社会福利呈现出社会化趋势，老年人、孤儿、残疾人等弱势群体权益保障工作得到加强。

（三）存在的突出问题

1、实现“两个确保”的资金缺口越来越大。十五期间不含中央财政补助养老基金共缺口29.1亿，预计“十一五”缺口49.6亿元。由于我省自然条件差，经济总量小，地方财政困难，依靠自身的力量难以解决“两个确保”资金需求。同时，由于我省人口已进入老龄化社会，养老保险压力日益突出，资金缺口已成为影响我省社会保障体系建设的主要制约因素。

2、社会保险制度覆盖面仍然较窄，且扩面的难度非常大。目前全省社会保险的覆盖面，尤其是养老、失业和医疗保险的覆盖面已基本穷尽国有和集体经济单位，而私营和个体从业人员参保率却很低，今后扩面的重点主要是私营和个体从业人员。但是由于我省大部分非公有制经济规模小，效益较差，经济承受能力普遍较低。同时由于在这些企业的从业人员，流动性大，劳动合同签订率很低，工资收入低，只能维持生存问题，对于社会保障只能是有心无力，因此今后向非公有制经济进行社保扩面难度非常大，在短期内大量扩面不符合现实情况。同时广大农牧区社会保障基本是空白，体系建设难度更大。

3、信息网络建设滞后。随着社会保障体系的建设，迫切需要运用现代化的管理手段和管理技术来提升管理水平，但我省社会保障信息网络建设严重滞后，信息资源不能共享，影响和制约了社会保障体系建设的进一步发展。

4、社会保障体系建设滞后。由于覆盖全社会的社保体系尚未建立，影响了市场在资源配置上基础性作用的充分发挥，人力资源不能灵活流动，所有制结构、产业结构、企业结构和劳动力结构调整受到制约，经济发展的活力和可持续性受到限制。目前已是我省经济与社会发展中的一个瓶颈。

5、社会救济和福利投入少、水平低。我省突发性自然灾害频繁，农牧区贫困面大，贫困程度深，农牧民生活水平低，社会救济和社会福利由于缺乏资金，服务设施建设滞后，服务水平低，难以保证城乡生活困难群众的需求。

二、“十一五”社会保障体系建设思路

1、“十一五”社会保障体系建设面临的形势。“十一五”期间是我国全面建设小康社会的重要时期，随着改革的不断深入和经济社会事业的快速发展，我省的社会保障工作将会面临许多新的机遇和严峻的挑战。“以人为本”科学发展观的确立和落实，以及全面建设小康社会战略目标的提出，从讲政治的高度，从全面建设小康社会的战略需要，从维护社会稳定，促进经济和社会事业全面发展和进步，保障公民基本权利的需求出发，全社会将更加重视加强社会保障体系建设的重要性和迫切性。社会保障是社会公益事业，其发展必须要以国家的经济实力为依托。近年来，经济的增长和人均GDP的大幅度增强，国民经济总量和质量不断提高，国力、财力大大加强，国民收入再分配加大了向社会保障和公共服务倾斜的力度，因此，国家支持社会保障建设的力度将加强，投入将增加。这一切将为我省加快社会保障体系建设带来极大的发展机遇。但是“十一五”期间，随着经济体制改革的深化，经济结构调整的力度加大，以及市场经济难以避免的风险因素，地区之间、不同人群人间的收入、生活水平仍将存在较大的差距，同时我省面临的就业形势压力巨大，人口即将进入老龄化社会，城乡贫困群体面广、量大，全省综合财力仍然较弱，这些将对加大我省社会保障体系建设，提高城乡保障水平带来一定的困难。

2、“十一五”社会保障体系建设指导思想

“十一五”社会保障体系建设要考虑经济与社会发展的长期需要。考虑到保障广大人民群众基本生活的需要，考虑到我国经济体制完善的需要，特别是多种经济成分共同发展以及劳动力市场化的需要，考虑到城市化与工业化的趋势，同时考虑到我省经济仍较落后的现实以及社会保障制度本身的特点，社会保障体系建设的总体思路是：坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，与时俱进，开拓创新，把“以人为本、为民解困”作为宗旨，以各项保障制度的建立和完善为重点，以体制和机制创新为动力，以服务网络和信息化建设为手段，单项突破，系统完善，点上突破，面上扩展，大力推进城乡社会保障体系建设，全面提高社会保障整体水平，切实保障人民群众的基本生活，为维护社会稳定，促进经济社会协调发展作出贡献。

3、“十一五”社会保障体系建设目标

“十一五”期间社会保障体系建设的总体目标是：到2010年，全省社会保险、社会救助、社会福利等社会保障体系基本健全，各项社会保险政策趋于完善。养老、医疗、失业保险制度进一步完善，工伤保险全面推行，生育保险继续推进，社会救助体系全面建立，社会保险覆盖面不断扩大，各项保险参保人数有所增加，社会保障为城乡居民抵御就业和生活风险能力增强。农村居民的养老、医疗等社会保险试点工作在部分地区展开，农村居民享受社会保障的程度和范围有所扩大，保障水平有所提高，社会保险制度稳定运行，监督管理进一步规范，信息化程度进一步提高。社会保险筹资多元化和基金运营市场化的机制初步形成，财政对社会保障的支持进一步增强，社会保障支付能力提高。形成政府主导，社会广泛参与，运转协调，资金落实，管理规范，网络健全，与经济社会发展水平相适应的覆盖城乡的社会保障体系。在社会目标上要实现公平和大多数人的基本权利，在经济目标上要实现收支方面的可持续性和对经济增长的激励作用；在政治目标上要实现不同人群利益关系的平衡及其连续性。

4、“十一五”社会保障体系建设的原则

“十一五”社会保障体系在建设中要坚持以下原则：一是要坚持广覆盖、低水平、社会化、可持续、促发展的原则。各种保障项目要覆盖其该覆盖的全部人群，实现低水平的全社会基本保障，社会保障体系运行要实现可持续、长期化，促进经济结构调整和经济社会的发展。

二是坚持城乡统筹的原则。城乡社会保障要协调、均衡发展，实现全社会成员公平的社会保障服务体系，促进经济社会的持续协调发展。

三是必须兼顾社会目标、经济目标和政治目标，兼顾长期目标和短期目标。社会保障体系中不同保障项目之间、社会保障制度与其它领域的政策之间要相互协调、互相促进。

四是合理划分政府与企业、个人之间的责任边界，实现政府与市场的合理职能分工。在以政府为主导的同时，要实现政府、企业与个人之间责任的合理分工，提高社会保障制度运行中的组织效率。

五是要重视微观领域的技术设计与应用。社会保障体系是操作性非常强的制度，要针对实施环境、管理水平、管理能力等问题，从实际出发，重视技术手段的运用，尽可能便于管理和操作。

5、2020年社会保障体系建设展望　

2011-2020年期间，是我国总体实现小康社会关键十年，也是我国建立健全社会性保障体系重要十年。城乡一体化社会保障体系在深化改革中得到快速发展。通过“十一五”全省社会保障事业不断完善，各项政策措施不断健全，将对我省未来十年社会保障体系建设有较大推动作用。预计到2020年我省基本建立城乡一体化社会保障体系，基本达到广覆盖、中水平、社会化小康社会要求的保障体系。全省城乡社会养老保险、医疗保险、最低生活保障、社会救助、工伤生育保险、失业保险和社会福利等社会性保障体系更加完善和健全，各项社会保险法规政策更加完善。城乡居民基本实现相对平等的社会保障福利。到2020年预测全省城乡参加社会基本养老保险人数达到200万人，其中农村参保50万人。参加社会医疗保险总数220万人，其中农村居民50万人，城镇职工参加失业保险人数为180万人，城镇职工参加工伤保险人数为100万人，生育保险人数为100万人，享受最低生活保障人数50万人，其中农村30万人。随着全国建设小康社会逐步完善和建立，农村居民享受的社会养老，医疗等社会性保险覆盖面将进一步扩大，社会福利和社会救助体系将更加完善，设施齐全，服务便利，农村居民的社会保障体系进一步完善，社会化管理、信息化管理水平提高，社会保障事业达到或满足小康社会整体发展要求。

三、“十一五”社会保障体系建设重点

建立和完善新型社会保障体系，是一项大工程。是不断改革的过程。因此，需要用长期的眼光、发展的眼光看待这一问题，分轻重缓急、分步推进。目前社会保险体系要尽快建立比较完善的最低生活保障制度作为“最后的安全网”，同时加强失业保障、社会福利、社会救助体系的建设，稳妥推进养老保险、医疗保险的进一步改革，逐步实现社会保障制度自身的可持续性发展。根据人们生活的不同需求、不同层次，建立健全单项制度，然后衔接和整合各单项制度，使之成为互联、互动、互补的社会保障体系。

1、完善城镇低保制度，保障困难群众的基本生活。要将最低生活保障制度建设定位为整个社会保障体系的重中之重，以完善政策法规、创新工作机制、加强管理和监督为重点，更好地保障城镇低保对象的基本。一是规范城镇低保的范围和标准，把下岗失业人员、困难行业、特困企业职工作为低保的重点，将城镇居民中人均收入低于当地最低生活保障标准的困难群众全部纳入低保范围，根据地区经济发展和人民生活水平，采用科学方法，合理确定低保标准，切实保障低保人群的基本生活。二是做好分类施保，对低保家庭中的大病、重病、残疾、年老等丧失劳动能力的人员进行分类救助，帮助他们解决在生活、医疗、子女上学等方面的特殊困难。三是建立稳定的低保资金投入机制，加大政府投入力度，建立低保资金的良性运行机制，加强监督检查，确保资金按月足额发放。

2、推进农村牧区社会保障体系建设。建立农村最低生活保障制度是满足农民需求中最基本的公共产品，是维护农民作为公民应当享有的生存权利的最起码要求。最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的补救机制，是社会保障体系中的最后一道“安全网”。农村最低生活保障水平要和当地的经济发展状况相适应，从基本省情出发，建立以受灾灾民救助为基础，以“五保户”供养、农村牧区特困家庭救助为重点，以特困群众医疗救助为补充的我省农村牧区贫困人口救助机制，使农村牧区的贫困户、五保户、优抚对象、残疾人的基本生活得到保障。

一是完善救灾工作分级管理体制和自然灾害紧急救助体制，形成以农村特困户救助为主体，临时救灾为补充、社会互助和优惠政策相配套的农牧区社会救济体系。基本解决农牧区贫困户的生产和生活困难问题。二是抓好农村牧区特困人群救助制度的建设，增加政府和社会的救助资金投入，扩大和提高特困群众的救助范围与标准。三是做好我省农牧区大病医疗救助工作。通过政府引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资的方式，建立以大病统筹为主的农牧民医疗互助共济制度。到2010年，实现建立覆盖全省农牧区的初级大病医疗救助制度。到2020年，建立完善的农牧区大病医疗救助制度，做到广大农牧民人人享受大病医疗救助制度。四是加大政府资金投入，加强制度建设和落实国家政策、通过多渠道筹集资金建立救助基金。2010年前，建立起资金来源多元化，保障制度规范化，管理服务社会化的初级农牧区社会保障体系。至2020年，建立起以人为本的、较为完善的农牧区社会保障体系。

3、进一步推进养老保险制度改革，实施“社会统筹”与“个人帐户”新的形式的结合，构建包括政府强制保险、非强制但政府支持的企业年金计划以及个人养老储蓄在内的多支柱养老保障体系，做实个人帐户。政府强制保险尽可能实现对二、三产业劳动力的全覆盖，受益标准确定方式为待遇确定型，资金流程为现收现付。在政府组织基本养老保险的同时，以税收优惠及劳动力市场竞争手段鼓励（而非强制）发展通过个人帐户实施的企业（雇主）年金制度，同时鼓励个人养老储蓄，作为对政府法定保障的补充。

4、扩大医疗保险覆盖范围。要将城镇灵活就业人员、各类企业，尤其是非公有制经济组织和进城务工的农村劳动人员，都纳入城镇基本医疗保险范围。积极推进农村新型合作医疗制度，建立健全长效筹资机制，扩大覆盖面，争取到2010年，建立覆盖全省农村牧区的新型合作医疗制度。建立广覆盖的基本医疗保障制度，确保城乡居民的基本健康。改革医疗卫生体制。以筹资体制和医疗卫生服务机构体制改革为基础，完善公共卫生体制，鼓励发展补充性医疗保险、商业（大病）医疗保险，推进社会成员“互保”。加大医疗保险基金的风险防范，改进医疗费用结算办法，完善制度，降低风险，保障人民群众的身体健康。

5、建立统一的失业保障制度。针对“十一五”较高的就业压力和由于经济转型而带来的较高失业问题，要加快国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城镇居民最低生活保障这三条保障线向两条保障线的并轨过度，在城镇中建立和完善“失业保险、再就业培训和职业介绍”三位一体的、统一的失业社会保障制度。失业者享受失业保险两年后仍然没有就业的，失业保险机构将不再为其提供失业保障，而将其纳入城镇居民最低生活保障。通过失业保险和城镇居民最低生活保障制度“两条保障线”，牢固地筑起统一的失业社会保障体系，保障失业人员的基本生活。

6、大力发展社会福利事业。加大社会福利事业的投入，逐步推进社会福利社会化，积极探索符合省情的养老模式，完善各种形式的养老机制，加强老年服务、残疾人服务、婴幼儿服务等社会服务设施建设，实现社会福利服务基本满足社会发展的需要。

7、建立多元化的社会保障筹资渠道。加大筹资多元化的和基金运营市场化的机制建立步伐，建立和完善相应的资金来源渠道、保证与监督机制，逐步形成以缴费为主和财政支出、资产变现、金融信贷及基金运营的多元化筹资机制，合理确定社会保险费征缴基数，强化征收管理，实现依法征收，应收尽收。建立社会保险基金风险防控机制，完善社会保障基金监管制度，健全多方监管的组织体系，加强监管，保证社会保障基金的安全运营。

8、加快社会保障体系信息化建设步伐。实施“金保工程”，建成省级劳动保障数据处理中心和全省州、地（市）、县社会保障信息网络平台，基本形成全省统一的社会保障信息系统，全省劳动力市场城域网建设覆盖率达到100%，全省社会保障管理服务的社会化和信息化水平大大提高。

四、政策建议：

1、加大国家财政转移支付力度。对西部经济不发达、贫困面大、地方财政非常困难的地区，建议国家将社会保障资金缺口纳入财政预算，按实际进行补助，使中央财政对西部经济欠发达省份在社会保障方面的补助纳入制度化轨道。

2、加大农村社会保障体系建设的资金投入。农村社会保障制度建设关键在于政府投入，我省广大农村、牧区经济发展滞后、自然灾害多、生存环境差、贫困面大、贫困程度深，迫切需要政府加大投入，从省情出发，确定保障标准，建立全省农村最低生活保障制度。保障农牧民最基本的生存权利。同时政府要加大农村牧区县、乡、村基层卫生设施建设，建立和完善农牧区卫生专项转移支付制度，加大对农村牧区公共卫生的投入力度，逐步形成一个符合农村实际的农村合作医疗体系，真正解决广大农牧民看病难、看不起病的突出问题，保障农牧民的生命安全。

3、拓宽就业渠道，增加就业岗位。就业和社会保障是现代社会的两个基本问题，从劳动经济学和福利经济学的角度研究，促进就业的积极劳动政策与向保障对象提供收入补偿的社会保障政策，是一个问题的两个方面，互相联系、互相影响、互相制约。因此，必须将两者纳入到经济社会发展的宏观发展战略中统一考虑。

通过保持较高经济增长为扩大就业与社会保障建立良好外部环境。加快城镇化进程，大力发展第三产业，大力发展社区服务，大力发展非公有制经济成份，大力发展劳动密集型的中小企业、广辟就业领域、就业门路，为贫困群众创造更多的就业岗位，提高弱势群体家庭收入，改善生活条件和生活环境。缓解失业压力，提高人民群众的生活水平，增强社会保障的物质力量。通过不断建设和完善社会保障体系，又可以在促进经济增长的同时，实现更宽泛的社会目标与人的全面发展。

4、加快社会保障法制建设和队伍建设。社会保障是关系到国计民生的大事，涉及面广、责任大、任务重、难度大，需要以法律的形式加以保证，通过制定规章，建立完整的法规体系，使社会保障工作走上规范化、法制化轨道。加大《社会救助法》、《农村五保供养条例》的执法力度，加快《救灾法》的立法步伐，出台《养老保险条例》、《医疗保险条例》、《青海省劳动保障监察条例》、《青海省劳动力市场管理条例》、《青海省劳动合同管理条例》等社会保障法律法规，加快社会保障的立法步伐，完善社会保障制度建设。使社会保障的各项工作纳入法制轨道。加强社会保障基础管理工作，社会保障的基础管理关系到保障功能的发挥，要加强社会保障管理的硬件投入、专业人员培训、信息化建设和外部环境建设，全面实现社会保障社会化管理。

5、加快社区建设力度，构筑多元化的社会保障网络。社区是城镇社会保障体系服务于民的重要平台。要坚持政府扶持，依托城镇街道和社区居委会，发动社会力量建设具有福利性、便民性和社区管理、城区建设相统一的综合服务机制，把社区建设成为城镇社会保障体系的运作平台，充分发挥社区在保障城镇贫困群体的基本生活，满足居民的各种服务需求，解决下岗职工再就业和失业者求职等诸多方面，不可替代的巨大作用。通过社区平台的建设和完善，不仅可使城镇最低生活保障工作从保障对象的核定、保障金的及时发放、保障对象的动态管理更加规范化、科学化，而且可以更大地发挥社区服务与建设在创造就业机会、吸纳下岗职工再就业中的巨大优势，使下岗职工在社区服务与社区建设中实现再就业，改善低收入居民家庭生活水平。维护社会稳定，促进城市的发展繁荣和稳定。

6、构筑与经济社会发展水平相适应的城镇扶贫服务体系。以政府为主导，通过制定税收等优惠政策，鼓励社会化机构广泛参与，逐步探索建立起与社会发展相适应的城市扶贫机制，完善社会捐助服务网络，广泛开展帮扶、互助活动，在就业、教育、医疗等公共服务方面为城镇贫困居民提供基本的帮助，确保城镇贫困居民能够获得最基本的受教育、医疗服务等机会，保障贫困群体的基本权利。