农业、农村、农民问题，是关系我国改革开放和现代化建设全局的根本性问题。解决“三农”问题面临着诸多“体制瓶颈”和“制度障碍”，不改革，就很难进一步发展。实现全面建设小康社会的宏伟目标，解决经济社会生活中面临的各种矛盾和问题，都需要改革体制、创新机制。统筹协调城市和农村的发展，必须破除城乡分割的发展观，在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上树立城乡统筹的思想。统筹城乡经济社会发展作为一种政策机制，要注意分清政府调控与市场机制作用的界线。凡是市场已经发挥配置资源基础性作用的领域，要进一步放开放活，不要去指导甚至干预。应该集中于确需政府承担公共服务职责，以及弥补市场自发性、盲目性和滞后性的领域。要继续深化体制改革与制度创新，充分发挥统筹城乡社会经济发展这一政府调控手段在实现战略目标、弥补市场失灵、协调各利益集团关系、有效配置公共资源，促进共同富裕等方面的重要作用。

一、转变观念，提高认识，树立统筹城乡发展的思想和理念

人们的社会存在，决定人们的思想；人们的思想，指挥着人们的行动。只有用“统筹城乡发展”思想武装了人们的思想，才能形成“统筹城乡发展”的行动巨流。统筹城乡发展首先是对各级领导提出的要求。毛泽东曾精辟地说过一句名言：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”要贯彻落实城乡统筹的重大战略，关键在于领导干部的观念问题、认识问题。这就是说，要破除阻碍“统筹城乡”的旧观念，树立与“统等城乡”相适应的新观念，主要是树立科学的发展观、全面的统筹观和正确的政绩观。

一是要树立科学的发展观。统筹城乡经济社会发展，是党的十六大深刻总结了我们党几十年来处理城乡关系的实践而提出的，党的十六届三中全会又提出了全面、协调、可持续的科学发展现。城乡统筹是科学发展观的重要内涵，也是“五个统筹”的基础，但实施统筹城乡战略又必须以科学发展观作指导。二要树立全面的统筹观。要树立全面的统筹观，把城乡经济社会发展，作为一盘棋和一个整体来加以考虑。长期以来，实行偏向城市政策，在各级领导的思想上自觉不自觉地形成了“重城市轻农村”、“重工业轻农业”、“重居民轻农民”的观念。要统筹城乡经济社会发展，就必须破除这些旧观念，树立全面的城乡统筹观。三要树立正确的政绩观。即对待和抓好统筹城乡发展，需要树立正确的政绩观。其一，要正确认识和处理领导干部任期有限性与统筹工作长期性的矛盾。城乡统筹工作是一项长期艰巨的任务，许多事情不是一届班子能够做完的，应该有长期连续作战的思想。城乡统筹工作短期内很难显示效果，各级领导要有这个精神准备，自觉地去做“前人栽树，后人乘凉”的工作，甘愿为后任铺好发展事业的“基石”。其二要正确认识和处理政绩的显性与隐性的关系。领导干部的政绩，确有显性和隐性之分。由于政绩上的这种“显性”、“隐性”的客观存在，再加上干部任用、考察机制不够完善，促使一些领导干部把精力放在创造“显性”政绩上去，有的甚至热衷于搞一些“形象工程”。不管显性的、隐性的，只要是关系群众利益的事情，我们都要认真去抓，千万不要做表面文章、玩应景把戏，以免今天的所谓政绩成为明天的包袱。

    在城乡统筹中树立正确的政绩观，归根到底，是领导干部要真正实践“三个代表”要求，确立“立党为公，执政为民”的思想。作为一个县的主要领导，要重视经济发展，更要关注民生疾苦，树立人本观念，在统筹城乡经济社会的发展中，对处在弱势地位的农业、农村和农民，尤其要予以重视，给予足够的关心。领导干部应当记住胡锦涛总书记说的“深怀爱民之心，信守为民之责，善谋富民之策，多办利民之事”四句话，不能计较个人得失，不图升迁之利，把农民这个最广大的群体利益放在首位，脚踏实地、默默无闻地做好“三农”工作。追求什么样的政绩，是衡量领导干部能否正确对待群众、正确对待组织、正确对待自己的标志。

为提高人们思想，转变人们观念，必须采取以下确实有效措施。一是深化理论研究和学习。从理论高度阐明“统筹城乡发展”的重要性、迫切性和必然性，阐明“打破城乡二元经济结构”的理论依据和实践经验，使人们从理论上牢固树立起只有统筹城乡发展，才能促进经济社会全面发展，实现全面小康社会的战略思想。建议省委、省政府对各级领导干部定期主办“新的发展观”、“五个统筹”思想的学习班和讨论班，提高理论素质和管理能力。二是搞好舆论宣传。充分利用广播、电视、互联网、报纸、杂志等一切可以利用的手段宣传，做到家喻户晓，人人皆知“统筹城乡发展，实现全面小康社会”。三是抓好典型引路。因为榜样的力量是无穷的。一方面是走出去参观国内地区、部门、单位的好典型，以便结合理论提高自己的认识能力；另一方面要培养自己的好典型，使大家学有理论、看有典型，把“统筹城乡发展”变成实实在在的行动。

二、按照科学的发展观，制订科学的县域经济与统筹城乡发展规划

1．按照城乡一体化的要来，科学编制县域经济与统筹城乡发展规划

统筹城乡经济社会发展，规划是前提。由于统筹城乡发展，涉及经济和社会两大领域，面比较广，因此，要求规划必须是全方位的，比较系统的，并且还要城乡一体化的。要强化规划的导向作用，并且在规划思想上要坚持与时俱进，破除二元结构的旧观念，树立起城乡并重、城乡一体的新理念，解决城乡之间规划分割的问题，在完善城市规划的同时，把规划覆盖到广大农村地区。

按照城乡一体化的要来，要以统筹城乡、以人为本的理念来指导制订县域经济与统筹城乡发展规划，改变过去“重县城、轻乡镇”的观念和做法，把城乡作为一个整体，搞好城乡布局规划和建设规划，着力形成中心城市、中心镇、中心村一体化规划体系。通过制定并实施合理科学的城乡发展规划，改变过去城乡规划分割、建设分治的状况，扩大城区的辐射范围，强化中心镇的带动作用，突出中心镇的社区建设功能，有效地促进城乡联动和共同繁荣。

制订县域经济与统筹城乡发展规划，除了经济方面的产业布局和发展等规划之外，更多的是社会方面的规划，如大的有：县域城镇与村庄一体化布局发展和建设的规划，县域城镇与农村基础设施（包括交通、水利、电力、通讯、给排水、教育、卫生、文化等基础设施）一体化的布局和建设规划，整个县域范围社会保障事业的发展规划，等等。在一些大的规划中，还有许多小的专业性的规划相配套。在县域城镇与村庄一体化布局、发展和建设大规划之中，还制定具体细化的可供实施的专门规划。

2．统筹城乡发展空间，实现城乡规划布局一体化

    城市和乡村本来就是相互联系、相互依存的一个整体，其各自发展必须最大限度地相互协调。而城乡规划的目的就是通过城乡空间资源的合理配置，既保障整个国家的安全、卫生、公平和效率，又促进国家经济社会、人口、资源、环境的协调发展。因此，规划是统筹城乡发展的龙头，是统筹城乡发展的重要手段，在整个城乡一体化进程中作用非常大。城乡空间布局的一体化，更需要规划先行，从更高的层面、更宽的视野来考虑城乡的架构、生产力的分布、要素的搭配，达到城乡资源的最优化利用。对于重大产业发展项目、重大公共事业项目、重大社会发展项目，尤其要通过科学的规划来提高资源配置效率和设施共享程度。   

但目前急需解决的问题，就是确立城乡统筹发展规划的法律依据，这需要国家尽快把《城市规划法》修改为《城乡规划法》，把村镇规划统一纳入《城乡规划法》。我们建议，在法律问题没有解决之前，向浙江等省的先进市县学习，青海省条件好的市县可先行编制城乡发展规划。

要将城乡发展规划作为宏观调控手段协调城乡的发展与布局，形成分工明确、梯度有序、开放互通的城乡空间结构体系。要根据发展水平的差距，提出不同的规划深度要求，特别是主要城市的周边地区的集镇、村庄规划的深度应该达到城市规划区的深度，其它地区的集镇、村庄规划深度也应该进一步加深，充分发挥规划的控制能力。同时，要从县域整体出发，对城乡基础设施的布局和建设进行统筹安排，对涉及自然资源开发利用的合理结构和布局、生态环境的整治保护等作统一部署。通过统一规划、统一布局，加大投入力度，推进城乡基础设施的一体化建设，实现公用设施资源城乡共享，发挥最大规模效应。通过促进城镇基础设施和公共服务向农村延伸，确保城乡要素流动渠道畅通。

三、深化市场经济体制改革，构建城乡统筹发展的经济机制和市场体系

统筹城乡经济社会发展就是要发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，使农村为城市发展提供腹地、资源和市场，城市为农村发展提供资金、人才和技术。统筹城乡发展有利于解决“三农”问题，消除城乡二元结构，形成以城带乡、城乡联动、整体发展的格局。在市场经济条件下，要实现这一目标必须充分发挥市场机制的作用,打通生产要素在城乡之间流动、融合的通道，提高经济社会资源的综合效益。但当前及今后相当长时期内，由于农村市场发育滞后，完全依靠市场机制不可能缩小城乡差距、解决城乡矛盾。因此，必须在进一步市场经济体制和充分发挥市场机制的基础上，建立依靠市场调控城乡经济社会发展关系的新机制和市场体系，来消除城乡间生产要素难以有效流动的障碍。

（一）深化城乡产权制度改革，逐步建立城乡统一的产权市场

1.建立以农民为主体的农村土地产权制度

目前农民对于土地还没有完整意义上的产权，土地还没有真正成为农民的财富。这将限制比较贫穷的农民获得农业生产所需要的贷款的机会，农民的土地权利更容易被侵害，也不利于土地的流转和集中。同时，当前，农民的土地承包权包括使用权、经营权、保障权等权力，这种经营功能和保障功能混为一体的制度，还制约着农业的规模经营。

要建立对农民房产、种植、养殖物和其他财产产权界定、登记、抵押、拍卖、交易的规章制度，规范产权流动秩序，帮助农民进入产权市场。

土地制度改革的方向应该是“永佃制”，国家或集体拥有土地的最终所有权，农民享有永久使用权，可以继承、出租或转让。实行“永佣制”的最大好处是土地产权的界定具有稳定性。这是农民投资行为长期化以及建立完善的土地流转机制的必要条件。

在城镇化进程中土地利用制度方面，应改变以往“征用一开发一出让一转让”的模式，建立多元化的土地市场，依靠市场机制调节土地的供求关系，从而有利于节约稀缺的土地资源。

2.形成城乡统一协调的土地市场

我国已经颁布有《土地管理法》、《农村土地承包法》两部关于土地的法律。但在制度设计上，实行农村与城市、农业与工业用地分别治理，没有形成城乡统一协调的土地市场。农民集体所有的土地不能进入工业和城市土地市场。国家工业化、城市化过程严重侵蚀了农民土地利益。这是城市化地区出现“失地农民”和“城中村”问题的制度根源。土地是农民的“最低生活保障”，是农民赖以生存的根本，必须使农民得到土地升值带来的好处。有必要启动新一轮土地制度革命，使农民集体所有的土地物权化、股权化。

要借鉴国际经验，制定符合市场经济一般要求的《土地公平交易法》，从法律上支持农民集体所有的土地按照市场效益原则自由流动，保障农民从土地工业化、城市化中得到合理经济利益。

（二）加快农村金融体制改革，建立城乡统一的金融市场

农村金融机构的撤并，农村信用社的不规范经营，以及商业性保险公司对农业保险的规避行为，大大增加了农民融资的成本和难度。广大农村地区的资金大量流入城镇，也使农业生产和农民的保险需求无法得到满足。

要从农村实际和农民需要出发，按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善农村金融服务的要求，加快改革和创新农村金融体制。建立金融机构对农村社区服务的机制，明确县域内各金融机构为“三农”服务的义务。农业银行等商业银行要创新金融产品和服务方式，拓宽信贷资金支农渠道。

目前应按照明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责的原则，对农村信用社进行体制创新，使其成为合作性或商业性区域银行。鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务，有条件的地方可设立农业担保机构，鼓励现有商业性担保机构开展农村担保业务。继续扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款。有关部门要针对农户和农村中小企业的实际情况，研究提出多种担保办法，探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式。

同时，要加大政策性金融的支农力度，逐步建立起合理的农村金融网络，降低农民的融资成本。农业发展银行等政策性银行要调整职能，合理分工，扩大对农业、农村的服务范围。鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织。在农业保险方面，改革现行的民政救济、救灾体制和办法，建立政策性的专门为农业和农民服务的保险公司，引导商业保险进入农业生产和农民生活领域，为农业和农村社会稳定提供有力的风险保障。加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。

（三）完善社会就业体制，逐步实现城乡劳动力市场一体化

目前，青海劳动力市场培育、发展滞后，就业率低，待业率高。特别是随着国有企业“减员增效，下岗分流”改革力度的加大，使企业下岗职工和富余人员大量增加，加上城镇社会待业人员和农村需要转移的大量剩余劳动力，给本来就安置率很低的劳动力市场带来巨大压力，同时也对劳动力市场的培育发展提出了更高的要求。为此，必须建立以劳动力素质为主要标准的城乡统筹就业制度，不断完善一个统一、开放、竞争、有序的城乡一体化劳动力市场。

1．建立城乡统筹的社会就业体系

公平对待农民工，逐步实现城乡劳动力与就业市场的一体化。改革现行不合理的户籍制度，进一步消除农民参与城镇就业的政策障碍，要废止对农民在就业、户籍、教育、迁徙和纳税等方面的制度或政策性歧视。推进大中城市户籍制度改革，放宽农民进城就业和定居的条件。取消有关限制性规定，通过市场配置劳动力资源，促进劳动力要素自由流动。建立市镇联网的劳动和社会保障综合服务机构，兴办劳动力中心市场。建立和完善多层次、多形式的劳动力市场。

2．发展就业服务体系

要运用市场机制调节劳动力供需关系，大力发展服务于劳动力流动和配置的中介组织和服务实体；各级财政都要安排专门用于农民职业技能培训的资金。为提高培训资金的使用效率和培训效果，应由农民自主选择培训机构、培训内容和培训时间，政府对接受培训的农民给予一定的补贴和资助；加强职业介绍、就业培训、劳动仲裁等就业服务体系建设；要调动社会各方面参与农民职业技能培训的积极性，鼓励各类教育培训机构、用人单位开展对农民的职业技能培训；要防止和纠正各种强制农民参加有偿培训和职业资格鉴定的错误做法；加强对农民的基础教育和职业培训，使劳动者在就业观念、生活观念等方面适应城市发展的需要；建立全省统一的劳动力供求信息网络，积极向省外发达地区和国外进行劳务输出；通过以市场需求和农民需求为导向的培训工程，促进农业劳动力向二三产业转移，使农村人口压力转化为现实的人力资源优势。

3．要进一步完善和规范对劳动力市场的管理

改善农民进城就业环境，增加外出务工收入。要将农民就业问题纳入整个社会的就业体系中，政府不仅应公布城镇失业率，而且也应经常性公布农村居民的就业状况和农业劳动力的就业程度或过剩状况； 清理对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费，改变重收费、轻服务的做法。当前还要切实解决拖欠、克扣农民工工资、农民工劳动条件恶劣、工伤事故频繁发生等突出问题；取消农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，制止向农民工乱收费以及拖欠、克扣农民工工资的行为，把进城农民工及其家属的计划生育、子女教育、失业保障、防病治病和户口管理列入政府有关部门和社区的管理范围，提供良好的服务，解除农民进城务工、就业、定居的后顾之优。

（四）完善农产品流通体制，建立现代农畜产品市场体系

深化农畜产品流通体制改革,完善农畜产品市场体系，尽快形成开放、统一、竞争、有序的农畜产品市场体系,使农畜产品转化为货币的渠道畅通无阻,为农牧民提供良好的市场环境。

1．加强农畜产品市场体系建设

通过流通体制改革, 发挥市场机制作用，搞活农畜产品流通，解决农畜产品生产与市场脱节、销售不畅等问题。以疏通农畜产品流通渠道为重点，完善农畜产品流通体制，促进农村商品经济发展。

要在政府的支持下，加快建立起比较完善的以配送连锁、电子交易、期货交易等现代市场流通业态为先导，以批发市场为中心，以集贸市场、零售经营门店和超市为基础，统一、开放、竞争、有序的农产品市场体系。加快发展农产品连锁、超市、配送经营，鼓励有条件的地方将城市农贸市场改建成超市，支持农业龙头企业到城市开办农产品超市，逐步把网络延伸到城市社区。进一步加强产地和销地批发市场建设，创造条件发展现代物流业。逐步完善农畜产品价格形成机制,实行优质优价政策,进一步拉开品种、质量差价,实行合理的等级和地区差价。在优势农产品集中产区建设一批现代化的产地批发市场和若干个区域性专业批发市场，完善市场交易、检测检验和信息服务等设施，增强服务功能，扩大辐射范围。根据条件和需要，在这些市场设立绿色食品、有机食品专门交易区。

2．大力培育市场主体

继续坚定不移地培育多种经济成份、多种流通渠道、多种经营层次的农畜产品市场主体，组织农牧民有准备地进入农畜产品流通领域；要发展多种经济成份、多种营销方式的销售市场的销售组织，力求开拓和占领市场；充分发挥农牧民专业合作组织和乡村集体经济的职能作用,逐步建立以农牧民及其合作经济组织为主体的农牧区社会化服务体系；大力培养种养加相结合、产供销一条龙、贸工农一体化的农村牧区产业化组织，重点抓好油菜、豆类、马铃薯、牛羊肉、皮毛、药材的生产经营体系建设；要吸引外部资金，鼓励牧区有经营头脑、中介组织、经纪人等各方面的资金和力量，逐步建立和发展畜产品市场，重点抓好畜产品市场体系的收集、发布和反馈，为市场体系建设提供全方面的服务，保障畜产品市场体系的健康发展；有关金融机构支持农民专业合作组织建设标准化生产基地、兴办仓储设施和加工企业、购置农产品运销设备，财政可适当给予贴息；深化供销社改革，发挥其带动农民进入市场的作用。

3．加强政府的公益性服务，加强市场信息服务体系建设，促进产销衔接

切实把县、乡政府工作重点转到规划、引导和服务上来，彻底打破牧区重生产，轻流通的陈旧观念和思维模式，将工作重点转移到抓市场、抓流通，突出解决农牧民群众在流通领域中信息不灵的问题；统一规划，合理布局，完善配套设施，搞好农畜产品市场体系建设和管理，把农牧户与市场有机的连接起来,减少农牧业的经营风险；支持鲜活农产品运销，建立高效率的绿色通道，各地要从实际出发进一步改善农产品的流通环境；在优势产区选择若干重点县市优先建立网络信息服务平台，与农业信息网站联网运行，提高农产品信息服务水平。选择优势产区的重点县市，优先建设和完善农业电视节目传输和接收设施，扩大覆盖范围，提高节目进村入户普及率；实行全程质量监控，提高优势农产品质量安全水平。

政府应主要致力于提供信息和规则方面的服务，让信息“自由流动”，形成“公共信息——消费者选择——市场奖惩——司法保证”的机制，即让公众方便地获得免费的、真实的、及时的和全面的产品品质的信息，让公众能够根据这种信息作出自己的选择；以司法手段，让所有扭曲信息的人承担完全的经济和法律后果，让他们为制造虚假信息付出的成本大到与他们可能的获益不成比例，使任何理性的人绝了这种念头。

四、进行制度创新，建立统筹城乡经济社会发展的一系列新体制

城乡经济社会统筹发展是一项系统工程。城乡经济社会的发展,实质上是城乡两个系统在经济、社会、人口、空间、生态等诸基本要素交融与协调发展的过程,而这种交融与协调都与城乡制度问题相联系,交融与协调的广度和深度有赖于城乡制度的科学性、正确性、合理性。惟有在统一制度的指引下，城乡经济社会的各个领域、各个环节才能和谐相处、协调运转，形成共同发展的良性循环。理论分析和实际情况都表明，制度创新是决定城乡统筹发展进程、发展水平和质量的关键所在。根据目前青海城乡统筹发展中的矛盾和问题,必须进行有效的制度创新,要大力推进户籍制度、就业制度、土地制度、税费制度、金融制度、社会保障制度的创新。

要以制度创新改善投资环境。青海一些地方经济发展缓慢，要实现跨越式发展，必须进行制度创新。中央实施西部大开发战略以来，青海在国家投资重大项目的带动下，获得了快速发展，但是横向一比较，与东部发达地区的差距正越拉越大。要想赶上东部地区，经济发展不能再简单地照搬照抄，更不能老跟在别人后面走。要实现跨越式发展，花力气去争做项目固然重要，但同时也应从一点一滴做起，在改善投资环境方面要进行制度创新，要增强政府管理经济的统一性、规范性和透明度，当前最重要的是按照建立市场经济体制的要求和世贸组织规则，以及吸引资金和人才的需要。

建立和维护公平有序的市场，要坚决打破阻碍生产要素流动的地方壁垒，政府在增强依法监管市场的能力的同时，应提高依法行政的自觉性，排除随意性和不规范的人为管制，以避免在市场监管中产生新的“规制过度”或“设租—寻租”的恶性循环。

（一）户籍制度创新

人类社会发展的历史表明，人口沿着“效率路径”迁徙。其基本趋势是，从偏远贫穷的乡村奔向繁荣富庶的城市，从经济活动效率低、生活艰苦地带迁往经济活动效率高、生活舒适地带。现行的“农业人口”、“非农业人口”分别管理以及行政审批制的户籍制度，把人口与土地、与地方行政组织的关系固定化，阻断了人口迁徙的“效率路径”。人口自由迁徙是经济和社会快速发展的重要推动力量。顺应人口流动趋势，必须尽快修订宪法和有关法律，制定《人口自由迁徙法》，赋予公民自由迁徙权，形成完善的支持人口从山区到平原，从平原到城市，从内地到沿海的大迁徙法律制度，实现人口资源按照效率原则在城市和乡村，东部和西部优化配置，促进国家地理空间资源的高效率利用。

全面取消城乡分割的户籍制度，给农民以平等的公民权。近年来，一些地区对户籍制度改革采取了一些措施，取得了明显成效。但改革有很大的局限性，因为户籍制度改革并没有改变与农民身份相联系的其他制度安排，如劳动用工制度，教育制度和社会保障制度。户籍制度很难靠“渐进式”改革来取消，需要由中央政府颁布法律，保障任何居民均有权利自由迁移和定居。

从近期看，关键是要彻底消除体制和政策障碍，要加大户籍制度的改革力度，进一步放宽农民进城落户的条件。同时取消各种保护城市就业的政策，以及限制农村劳动力流动的政策，加快城乡劳动力统一市场的形成，实现城乡统筹就业。

从长期看，应实行统一的居民身份管理，允许农民自由流动和自主选择身份，这样有利于解决城乡居民就业和待遇不平等问题，有利于城乡经济的协调发展。此外，要对现行农村征地制度进行改革，要引入市场机制和立法，切实解决好失地农民的就业和生活保障问题，同时，要从土地出让金中提取一定比例的份额，建立农业发展和风险基金。

按照国际惯例，必须建立统一的、可流动的户籍制度，在当前无法完全按这种新的户籍制度运行和完全做到自由迁徙的情况下，可以考虑改革的逻辑顺序是:小城镇、中等城市最后到大城市。在改革的方法上，一是应淡化城市偏向，使户籍与其所享受的福利待遇逐步分离、脱钩，逐步取消城市户口背后的含金量，削弱其吸引力。加大力度放宽农村户口迁向城镇的限制，推广公民住房、生活基础(以稳定的职业和收入为依据)为落户标准的户籍迁移办法。实行出生地一律不变，按居住地登记户口的制度。

（二）劳动就业制度创新

城乡差别的出现和程度的扩大，二元结构矛盾的加剧的主要症结是人多地少，带来了劳动力资源的极大浪费和闲置，为了城乡统筹发展，实现城乡经济共同繁荣，出路在于转移农村剩余劳动力，让大部分农民进城就业，这是世界各国走向工业化、城镇化和现代化中必经的过程。而要实现剩余劳动力转移，就要清理对农民进城就业的种种制度限制，深入进行劳动就业制度改革和创新，变城乡分割的劳动就业制度为统一的劳动就业制度。

劳动就业制度创新的目标是建立城乡统一的劳动力市场，实行平等的就业机制，让农民与市民在统一的劳动力市场上进行公平、公正、公开的就业竞争，劳动力供求主体双向自由选择确定劳动就业关系，从而让进城农民就业合法化、制度化和效率化。要制定出切实可行的政策法规对农民工加强引导和管理，同时要深化企业用人制度改革，尽快让城市各种企业具有相对完整的用人自主权，可以完全自主地在城乡统一的劳动力市场上选聘人员，此外还要加快建立和健全就业信息网络，努力让流动的农民都能得到及时有效的信息。

建立农民转产就业服务制度。帮助农民尤其是失地农民转向二、三产业领域就业，并使之有稳定的就业环境，这是推进城乡协调发展的重大举措。我们要高度重视建立农民转产就业服务制度，用制度规范来约束各方，为农民就业创造制度保障，其核心是在城市化推进过程中，给当地农村预留适当的二、三产业发展空间；制定鼓励工商企业吸纳本地农民就业，出台鼓励本地农民创办工商业的政策；成立劳动就业服务机构，为农民提供基本就业技能、文化知识等培训，并提供就业介绍，加快农民向二、三产业转移。

（三）农地制度创新

我国已经颁布有《土地管理法》、《农村土地承包法》两部关于土地的法律。但在制度设计上，实行农村与城市、农业与工业用地分别治理，没有形成城乡统一协调的土地市场。农民集体所有的土地不能进入工业和城市土地市场。国家工业化、城市化过程严重侵蚀了农民土地利益。这是城市化地区出现“失地农民”和“城中村”问题的制度根源。土地是农民的“最低生活保障”，是农民赖以生存的根本，必须使农民得到土地升值带来的好处。有必要启动新一轮土地制度革命，使农民集体所有的土地物权化、股权化。要借鉴国际经验，制定符合市场经济一般要求的《土地公平交易法》，从法律上支持农民集体所有的土地按照市场效益原则自由流动，保障农民从工业化、城市化中得到土地合理经济利益。

从统筹城乡经济社会发展，促进城乡共同繁荣，全面建设小康社会的奋斗目标看，必须让部分农牧民从土地上分离出去，从事非农（牧）产业，这样才能缓解和克服人多地（草）少的矛盾，从根本上解决“三农”问题。为此,必须深化土地制度的改革和创新。

首先要努力推进土地承包经营权的转移。稳定和完善土地承包关系,实行30年不变,在这个前提下，加快推进土地承包经营权的合理流转。特别是对那些进城时间长,在城镇有相对稳定工作的农牧民，不能让其一直保持双重身份，既在城市工作和生活，又在农村占有一份土地。可实行以“土地换户口”的政策，鼓励他们脱离土地，彻底改变农民身份，实现农民向市民角色的转换。当然土地承包经营权的流转必须按依法、自愿、有偿的原则进行。

其次,必须深化农村征地制度创新。工业化、城镇化展开的过程，也就是农民土地被征用、农民离开土地的过程。从一定意义上说,这不仅是历史发展的必然,也是时代进步的需要。但目前存在着征地范围过宽、对农民补偿过低,对失地农民安置办法没有解决其后顾之忧和命运生计等问题,在一定程度上又加剧城乡矛盾冲突。为此，必须严格限制土地的征占，缩小征地的范围,提高征地的补偿标准,调整征地补偿方法。公共事业用地可由政府出面征地，非公益用地可由工商企业和土地所有权主体谈判决定补偿标准和方法。提倡实行土地承包权的股份化，让农民分享收益,解除后顾之忧，行使当家作主的权利。

完善土地征用、留用地开发和土地承包经营权流转制度。尽管目前种植业收入占农民总收入的比例较少，但土地仍然被农民视为“保命地”、“保险地”。统筹城乡发展，把握和处理好土地方面的政策至关重要。征地政策要把握好三条：一是根据区域经济发展水平制定合理的征地补偿标准；二是根据土地农村集体所有的原则，详细制定土地征用款的分配政策，处理好村集体与农户、农户与农户之间的利益关系，确保分配过程的公平、公正；三是对土地被征用的村庄统一安排一定比例的留用地，并按照统一开发建设的要求进行规划，以满足农民的基本生活和发展需要。要加强土地承包经营权流转制度建设，核心是在建立产业规划指导、农民自愿、利益调整和保障措施的基础上，推动土地承包经营权依法有序流转，确保农业增效、农民增收、农村稳定。

（四）农村税费制度创新

城乡税费关系失衡，农村税费过多过乱，农牧民负担过重，这是引发城乡矛盾，城乡差别日趋扩大的一个重要原因。目前正在推行的农村税费改革，在政策设计上体现的是简化、减轻、规范。税费改革取得了一定成效，但没能改变农业税制本身不合理的根本问题，而且税费改革后又出现了一些难以解决的新问题。我国是世界上为数不多的征收农业税的国家之一。考虑到农业税、农业特产税存在难以克服的税制缺陷，加之税基过小、税源分散、征税成本过高，积累的矛盾不少。继续维持现行税费体制的经济成本、政治成本巨大，不利于农村经济社会的长治久安。

深化税费改革，进行税费制度创新，减轻、规范、稳定农民的税赋，是城乡经济社会统筹发展中的一个不可忽视、亟待解决的重大问题。税费制度创新的基本出发点、首要目标是切实减轻农民负担，增加农民收入。因此，建议尽快取消农业税、农业特产税。对农民来说，取消农业税、农业特产税，彻底减轻了负担，可以说是千年以来所没有的大好事；对国家来说，现在的财力完全能够办得到，是凝聚人心的德政工程；对基层政府来说，可以免去好多麻烦，腾出精力提供公共服务，加快区域经济发展，改善与农民的关系。在这个问题上不能举棋不定，延误时机。

应加快税费改革的步伐，迅速将农民的负担减下来。当前减轻农民负担的紧迫措施是增加中央政府对农村教育、基础设施、医疗卫生的转移支付；精简乡镇机构、裁减冗员。

取消农业税、农业特产税后，城乡统一征收个人所得税。税费改革的最终目标是借鉴国际上多数国家统一城乡税制的通行做法，取消各种农业税，只征收增值税和个人所得税。

（五）农村金融制度创新

资金短缺是现阶段农民创业，农业和农村产业结构调整的“瓶颈”。农业贷款在整个金融机构贷款中的份额越来越低，农民贷款越来越困难。银行贷款需要经过抵押担保、论证评估等环节，手续烦琐。农户经营规模较小，申请每笔贷款的数额不大，如果严格履行规定贷款程序，则贷款得到资金的成本太高，不合算。现行贷款政策不适宜我国农业和农村实际，这是正规的金融机构在农村信贷业务萎缩的制度原因。有关金融机构应当从我国农业经营规模小，经营方式灵活的特点出发，挖掘利用传统信用文化，加快金融工具和制度创新，建立具有中国农村特色的金融体系。国家通过增加贴息等措施，鼓励金融机构向农民和农业生产经营组织的农业生产经营活动提供贷款。要及时制定具有中国特色的《农村信贷法》，为农业和农村经济长期繁荣提供有力的金融支持。

资金是农村发展的第一推动力。但目前农村资金短缺的矛盾十分尖锐,广大农村普遍处于资金“贫血”状态。一方面政府财政资金、银行信贷资金长期偏重城市，向农村投入太少；另一方面，农村资金又在大量外流。解决这个问题，除政府财政应增大对农村投入外，必须进行以内生性为特征的金融制度创新，即在农村金融市场上的国有金融体系之外，还应考虑建立一个以民间金融为核心的金融系统。从制度上给予民间金融提供合法地位，是化解农村金融难题,提升农村金融服务效率的有效途径。应该解放思想,大胆创新,可考虑由民间资本独立组建农村商业银行；也可由民间资本接管、重组农村信用社；再注入资本重新开展银行业务;还可在总结吸取以往教训的基础上,发展名副其实的基层合作金融组织。当然在放开民间金融的过程中,必须探索和建立一套适合民间金融发展的监管机制，确保民间金融有序、稳定、高效运作。

（六）社会保障制度创新

要推进城乡经济社会统筹发展，社会保障制度从城市拓展到乡村，从工业拓展到农业，最终实现城乡统一，这是一种必然趋势。但由于目前城乡经济社会条件相差甚远,农民的社会保障基本处于无助的自然状态，试图让城乡两种不同水平的保障制度马上并轨，一下子实行统一的社会保障制度是不现实的。较为妥善的改革路径是城乡分两步走:

第一步是城乡分头推进,创造统一的条件和基础。这方面工作的重点在农村。逐步建立农村社会保障基金，国家财政应给予大力支持。目前最迫切的是首先做好低保工作，加大对农村社会救济和扶贫的力度。同时根据不同地区的经济发展状况，着手建立不同形式的养老保险制度，缩小城乡保障方面的差别。

第二步是逐步实行城乡并轨。条件较好的地区可先行一步，统一规划，全面推进统一的社会保障制度。条件不成熟的地方,可选择部分地区进行试点。作为过渡环节，同时也为今后的统一并轨创造经验，目前应积极考虑将进城务工就业的农民纳入城市社会保障范围。可先从建立进城农民失业保障和医疗保护做起。这两种保障相对于养老保险，所要缴纳的保险费金额较低，单位和个人均能承受。对进城时间较长，工作较稳定的农民工，应吸收参加养老保险。

五、加快建立公共财政体制，统筹城乡公共品供给

基础设施、文化教育、医疗卫生、社会保障等公共品的供给水平，是衡量城乡经济发展水平的基本标志。在现行财政体制下，国家财政资金向城市投资多而对农村投资偏少，造成农村公共产品供给远远落后于城市。农村公共产品供给严重不足，至少带来三个方面的问题：一个是由于公共物品供给政策向城市倾斜，使城镇居民优先获得了公共物品的享用权。显然，这是以牺牲农民的享用权为代价的。另一个是农村公共品供给严重短缺，迫使农民自掏腰包建设基础设施，无形中增加了支出成本，削弱了他们对工业品的购买和消费能力，引起农村消费品市场萎缩。再从城乡统筹角度看，农村公共基础设施建设落后，阻碍了城市工业品、信息、科技等要素向农村的扩散，阻碍了城市对农村带动作用的发挥；也限制了农村自身经济社会的发展，制约了农村劳动力向城镇的转移。为此，应加快建立公共财政体制，统筹城乡公共品的供给，加大公共财政向农村的转移支付，把农村公共产品供给列入区域国民经济和社会发展规划，逐步纳入政府基本建设投资范围。让公共财政的阳光更多地洒向农村，为农民编织一张“保障网”。

（一）加快建立公共财政体制，推动农村全面进步

解决农村教育、卫生等发展滞后问题，关键是要建立和完善基础教育和公共卫生服务等向农村转移支付的制度。

首先要大力发展农村社会事业。农村基础教育是最为典型的公共产品，要实现将农村义务教育的主要责任从农民转移到政府，将政府对农村义务教育承担的责任从以乡镇为主转移到以县市为主，关键是要调整农村义务教育的管理体制和投入机制，进一步加大省级政府对农村基础教育的投入。农村公共卫生服务是政府的职能，应通过建立农村卫生专项转移支付制度，保证农村，尤其是欠发达乡镇的农村公共卫生服务投入。继续实施和完善青海省的农村新型合作医疗制度，以县为单位，实行大病统筹，重点解决参保农民大额住院医疗费用等的补偿。省里可制订每人每年30元的标准，各级财政补贴人均每年不低于15元。每个农民每年只需要缴纳30元钱，就可以报销一定的医疗费用。

其次要大力改善农村基础设施。加大农村路、电、水网建设力度，增大覆盖面和密度。在改善提高县乡公路等级的基础上，以集市、交易点所在地为结点，解决村与村之间的道路交通问题。电网建设应以改造为重点，实现城乡供电并网，价格并轨，解决农民用不上电和用不起电的问题。将农村民用水资源纳入城乡水资源管理范围，对水源的保护、分配、使用进行统一协调。

三是努力提高农业自我积累和发展能力，并争取更多地利用外资。积极引导农村集体和农民增加农业资金投入。农村集体和农民投入是农业投入的大头。通过财政引导，使农民对农业的投入有一个合理的回报，以增加投入的积极性。进一步加大农业利用世界银行项目贷款额度、外国政府贷款项目额度、商业性贷款项目额度以及外商直接投资项目投资额。

（二）调整财政分配格局，为农村公共产品的增加提供财力保证

调整财政分配格局，增加农村投资所占的份额，切实改变农村投资比重过低、农民利益遭剥夺的做法，为农村公共产品的增加提供财力保证。财政部门要按照《中华人民共和国农业法》的要求增加农业投入。地方各级财政预算内每年用于农业支出增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度，每年财政支农支出的增长水平要高于上年财政支农支出的增长水平。并且要明确地方政府在支持与保护农业方面的责任，并用立法的手段约束地方财政部门的支农行为，确保其支农资金稳定增加，及时到位并不得挪作他用。同时，也要提高农业基本建设投资占国家基本建设投资的比重。

应按照公共财政的要求，合理调整县乡政府和村级组织的财权和事权，将农村社会事业的责任主体由农民转到县及县以上政府，进一步加大省级财政对农村社会事业的投入力度，建立保障各项社会事业发展的财政供给机制。

六、进行管理体制创新，建立统筹城乡经济社会发展的宏观协调机制

（一）加快城乡社会管理体制创新，实行城乡社会一体化管理

如果说市场经济的发展是城乡经济社会统筹发展的重要基础，那么，政府的调控能力则是实现城乡经济社会统筹发展的重要保障。换句话说，政府应该在城乡经济社会统筹发展中扮演重要作用，这并不是要用政府代替市场，而是要发挥政府在协调城乡经济社会关系和建立相关制度方面的作用。长期以来，由于对农村和城镇公共产品供给的标准、目标各不相同，公共选择的过程和机制也大相径庭，导致城乡社会在各自封闭的路径上发育。要改变这种状况，改革要点如下：

1．统筹行政管理体制

就目前的政府纵向管理体制和财政体制而言，有必要将市管具体制改为省直接管县与市的体制。深化行政管理体制改革，加大乡镇撤并和中心镇建设的力度，加快建立乡镇社区自治制度，转变职能，精简机构，统筹城乡行政管理体制，形成中心城、中心镇、中心村“三元一体”的行政管理体制。要建立有利于统筹城乡经济社会发展的政府管理体系，改变政府重城市、轻农村，重工业、轻农业，重市民、轻农民的形象。要进一步加快政府职能的转变和机构调整，加强政府对经济社会发展规划，公共产品供给，转移支付，制度建设等方面的职责与功能。此外，要明确各级政府在统筹城乡经济社会发展中的职责分工，以避免职责不清、相互推诿、互为冲突和效率低下。

2．城乡社会管理体制创新

取消计划经济时期形成的城乡“分治”的制度和政策，废止一切不利于城乡共同发展的限制，实现由城乡分治向城乡一体、协调发展的转换。建立城乡统筹的政府管理体系，不断提高政府统筹城乡经济社会发展的水平与能力。打破许多公共产品供给方面实际存在的体制性、技术性壁垒，使城乡公共产品统一规划、统一建设、统一管理，实现产品供给同轨、出售同价，实行城乡社会一体化管理。

3．乡镇治理机制创新

随着现代化推进和经历农村改革、社会变迁，乡镇政府职能演变，乡镇政府被越来越赋予越来越多的“法定”义务，机构不断膨胀，权力不断扩张，官僚主义严重、农民负担沉重、官民矛盾突出，并已经成为顺利推进村民自治的一大阻力。必须尽快清理现行的地方法规，废除强加在乡镇的不合理义务，重新构筑适应市场经济的乡镇治理机制。可以考虑撤消乡镇政府，建立乡公所，以恢复农村自治。乡镇的“七所八站”，有的应予撤消，如人大办、工业办、劳动所、交管站等，有的应改由乡公所自治管理，如农技站、水利站、林政所、渔政所、环保所等，有的交由县管理，如司法所、派出所、检察室、土管所、电管所、计生办、畜牧检疫站等。农村教育则由县政府直接负责。如果考虑到撤消乡镇政府难度太大，则建议在减少乡镇管理事项，简化乡镇机构设置，规范乡镇政府行为。关键是在制度设计上，减少乡镇政府管领事项，该退的坚决退出来。只有如此，农民才能获得更多的自由，农村经济才能充满活力。

4．建立城乡经济社会统筹发展的宏观协调机制

政府具有宏观协调的职能，政府各项工作的开展，都必须统筹考虑农业、农村和农民。在考虑城市和农村发展方面，工业和农业发展方面，市民和农民发展方面，都必须做到城乡统筹，甚至是农村、农民优先的位置。政府应做好城乡统筹发展的规划，规划要体现城乡协调发展，一、二、三产业协调发展，经济与社会协调发展，充分体现人本意识。通过政府的宏观协调，最终实现城乡一体化，使整个城乡经济持续、稳定、协调发展，达到共同繁荣，城乡融合的目标。

（二）改革与创新农村经营管理体制和农(牧)业经营体制

1．改革农村经营管理体制

现行农业管理体制，是在计划经济条件下形成的多部门“条条”管理体制，产前、产中、产后相脱节，中间环节多，交易成本高，追求部门利益最大化，损害农民利益，影响农业发展。改革的方向是将农业的产前、产中和产后相关环节的管理归于一个农业系统，实行产加销一体化管理。要转变政府职能，强化协调和服务的职能。如加强农产品质量标准体系、农产品检验检测体系、信息服务体系建设，维护市场秩序等。

2．创新农牧业经营体制

要在家庭承包经营的基础上大力发展农村合作经济。家庭经营是农业最适宜的经营方式，而合作经济则是市场经济条件下农业最适宜的经营方式。在家庭经营的基础上发展农业合作经济，是世界上多数国家实现农业现代化的通行做法。农业产业化经营，就是建立在家庭经营基础上的，由公司、农户等市场主体在经营服务环节上的联合，体现了农业合作经济的本质，是具有中国特色的农业合作经济，应继续大力推进。同时，要鼓励农民开展多种形式的联合与合作，积极推动农民专业合作经济组织发展。从国外农业产业化发展的实践看，“合作组织十农户”是一种很有发展前景的组织形式。这是因为合作社是农民自己的组织，它完全代表农民利益进入市场。农民可以通过合作组织与龙头企业签订合同，这样既减少了交易费用，也提高了农民讨价还价的地位，在利益分配上得到更大的份额。

3．创新农民合作制度

随着社会主义市场经济在农村的发展，农村的社区合作（集体经济）已经不能满足农民按照市场需求发展生产的需要。小规模农户的“同构竞争”加上大规模商家的“中间盘剥”，使农产品和农资的市场交易成本过高。农民迫切要求用合作组织替代市场交易，实现组织成本对交易成本的有效替代。“合作闯市场”成为农民面对大市场作出的理性选择。市场经济国家发展的经验表明，合作经济是个体农业参与市场竞争的有效组织形式。在农户小规模经营的国家和地区更是如此。新修订的《农业法》对农民专业合作经济组织的宗旨、原则、管理等，做出了初步规定。但现行规定过于笼统，缺乏可操作性。建议在清理农产品和农资物流制度，政府力量退出的基础上，吸收国际合作经济组织发展的经验，探索符合青海省农村实际的农民专业合作组织形态，通过合作组织把小规模经营的农户引向国内国际大市场。

七、深化科技教育体制改革，为统筹城乡经济社会发展提供智力支持

（一）深化科技体制改革，促进科技成果的转化

要继续深化科技体制改革，加速科技成果向现实生产力转化，建立同经济发展紧密结合、符合市场经济和科技创新规律的新型管理体制。充分发挥市场和社会需求对科技创新的推动和导向作用，引导、支持和鼓励企业从事技术创新和技术改造，使企业成为技术研发和投入的主体。继续鼓励和支持产学研结合，鼓励青海省大专院校和科研机构以不同的形式同企业合作，促进知识、科研成果和人才的转移与转化，力争在盐湖资源综合开发利用、轻金属新材料、生物医药、农牧业优良品种、生态环保产品技术的开发与引进等方面取得突破性进展。逐步构建起能够支撑青海实现第三步发展目标、动态更新、自我调节的科技布局。

（二）深化教育体制改革，大力引进人才

教育是发展科学技术和培养人才的基础，在现代化建设中具有先导性全局性作用，必须摆在优先发展的战略地位。应大力推进教育体制、教育观念、教育内容与方法和手段创新，努力创造一个更有利于人才成长的育人环境。进一步加强民族教育，大力培养各类少数民族人才，加大对民族地区尤其是青甫地区教育扶贫的力度。积极发展各种形式的职业教育和成人教育，逐步完善大众化、社会化的终身教育体系，提高国民教育普及程度，建设学习型社会。改革现行的招考制度，采取宽进严出的管理方式，结合经济发展需要优化专业结构，广泛地培养高层次人才，使学校发展和人才培养之间形成相互促进的良性循环。同时要改革高教收费制度，采用见面学费的方式广泛招收青海农村尤其是贫困地区的学生，以此带动农村地区的经济与文化，缩小城乡差距。同时要加快引进和培养高新技术、复合型、高层次管理等短缺人才，大力培养熟练技术工人，为全面建设小康社会提供人才智力保证。

（三）大力发展农村基层教育，提高农牧民素质

青海省农村地区地广人稀，农村基层教育受其区位的制约而呈分散落后之现状，缺乏初等教育的基本设施和稳定的师资队伍。因此为了发展农村基层教育，则应整合现有的农村教育资源，因地制宜建立乡村中小学，改善农民子弟就学条件。坚持不懈地抓好普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲工作，全面推进素质教育。城镇应建立初等教育体系，有条件的地方应建立完全中学，扩大对外交流，及时了解当前教育信息，提高教育质量，以此提高农村、牧区人民的素质。

大力建设农村中小学师资队伍，积极引导鼓励教师和其他具备教师资格的人员到乡村中小学任教，建立城镇中小学教师到乡村任教服务期制度，城镇中小学教师晋升高级教师职务，应有在乡村中小学任教1年以上的经历。各地区要落实国家规定的对农村地区、边远地区、贫困地区中小学教师的津贴、补贴。适当提高乡村中小学中、高级教师职务岗位比例。

八、加快贫困地区发展，进一步改善和提高人民生活水平

青海省197万农村贫困人口，17.5万城镇低保人口，高达41%的贫困面是全面建设小康无法逾越的巨大障碍，因此，我们必须率先彻底解决这部分人口的温饱问题，这是青海实现全面小康的先决条件。

（一）发挥优势，加快结构调整步伐

贫困地区的当务之急是要抓住机遇，充分利用国家给予的优惠政策，以开发利用资源为重点，建立支柱产业，并以支柱产业带动其它产业的发展。根据青海省贫困地区资源优势和产业、产品优势，扶持农牧民因地制宜发展种养业，在此基础上，连片规划，建设特色农产品生产基地，发展加工业，并建立产前、产中和产后加工、销售一条龙的社会化服务体系。一是要大力发展种养业及加工业。要利用丰富的自然资源，发展养殖业、种植业、畜牧业和以当地农副产品为原料的加工业，不仅能够充分发挥区域资源优势，而且有广阔的市场，投资少，见效快，成功率高。二是集中力量，盘活资产与重点开发并举，构建农副产品生产、加工、运输、销售一条龙资源型工业体系，发展优势产业和拳头产品，从中寻找经济起飞的突破口，逐步增强市场竞争力。三是要充分利用丰富的劳动力资源发展第三产业，特别是要积极组织劳务输出。

（二）集约经营，增强市场经济活力

贫困地区要加快发展，必须实现经济增长方式由粗放型向集约型的转变。为此，必须制定科学的经济发展战略、经济政策，通过多方努力，大力推进经济增长方式的转变。首先，要建基地整合资源，把分散的粗放经营转变为集约化经营，提高科技含量，建设特色产业，形成规模效益。其次，要加快企业技术改造，推动产业升级。要以科技为动力，大力提高技术装备水平，淘汰落后设备，杜绝低水平重复建设，以市场为导向，努力开发有潜力的产品，延长产业链，提高产品的附加值。

（三）继续做好以工代赈和移民搬迁工作

一是要继续做好以工代赈工作。目前农村扶贫是以工代赈为主的，这几年国家在这方面的支持较大，资金来源相对稳定，要继续把这项工作做扎实，真正使以工代赈项目发挥效益。二是要做好移民搬迁工作。按照自愿原则，把贫困农牧民从生存条件恶劣、农牧业资源稀缺的地区迁到生存条件相对较好，农牧业资源相对丰富的地区，还要适当扩大搬迁规模，相应提高补偿标准，保证贫困农牧民既有能力搬迁，又可在迁入地得到基本生活保障。做到搬得出来，稳得下来，富得起来。建立专项资金，探索“教育移民”模式。

（四）加强贫困地区基础设施建设，改善发展环境

加大投入力度，以贫困乡村为单位，加强基本农田、草原配套、水、电、路等基础设施及教育、卫生等公共服务设施建设。在基本解决贫困地区人畜饮水问题的基础上，“十一五”末，使贫困地区绝大多数行政村通邮、通路、通电、通电话，并做到乡乡有卫生院、村村有卫生所，基本普及九年制义务教育。同时，采取政府投入、集体筹集和社会资金参与相结合的方式，探索建立贫困农牧民的最低生活保障制度，彻底消除农村的绝对贫困。应当千方百计创造条件，在优化环境上下功夫，加强基础设施建设，打破瓶颈制约，加快政府职能转变，改革行政审批制度，努力提高办事效率，加强法制建设，推进依法治理，加强人文环境建设，营造良好的招商引资的环境，为贫困地区引进资金、技术、人才创造条件。

（五）以帮扶促发展，进一步加大对贫困地区支持力度

青海省贫困地区由于基础差、底子薄、欠帐多，造血功能差，自我发展的能力弱。因此，向贫困地区提供帮助和支持是政府的一项长期的扶贫措施。政府应继续加大对贫困地区财政转移支付的力度，财政扶贫资金重点用于改变基本生产生活条件和基础设施建设。省、市政府要通过财政扶持、部门倾斜、社会捐助等办法，多渠道筹集资金，增加对贫困地区的投入。有关对口扶贫单位要进一步落实帮扶措施，努力提高帮扶效果，不断增强贫困地区壮大自身、加快发展的能力。在实施帮扶工作中，贫困地区要正确处理好政府投入与市场配置、直接扶持与间接带动、争取外援与自力更生的关系。认真做好扶贫资金的管理，努力提高资金的使用效果；同时还要抓住中央和省直帮扶的契机，加大县、乡部门和干部定点扶贫的力度，继续加强基层组织建设，加强对各级干部的教育和培训，认真解决好发展思路、领导班子、干部队伍等方面的问题；还要坚定不移地实施科教发展战略，增加智力投资，加强基础教育和职业教育，加速培养适应市场经济发展需要的各种人才，为加快贫困地区发展提供技术条件和智力支持。